IV SA/Po 355/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w zakresie w jakim nie orzeczono o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. 2. zasądza od Skarbu Państwa - Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adwokata T. K. kwotę 292,80 zł (dwieściedziewięćdziesiątdwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu tj. kwotę 240 zł (dwieścieczterdzieści złote) powiększoną o kwotę 52,80 (pięćdziesiątdwa złote i osiemdziesiąt groszy) stawki podatku VAT. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że zaliczył W. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 01 kwietnia 2005 r. okresowo do dnia 31 grudnia 2008 r.; określił, że przeciwwskazane jest jakiekolwiek zatrudnienie, natomiast wskazane jest korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz wskazana jest okresowa opieka lub pomoc innej osoby w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dnia [...] r. (data prezentaty urzędu) W. D. złożył w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz ze stosownymi załącznikami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych, na podstawie art. 16, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-4, art. 26 ust. 1-4, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), §6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130 poz. 903) W. D. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 01 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W lakonicznym uzasadnieniu napisano, że strona spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu wnioskodawca wniósł o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 01 kwietnia 2005 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z kserokopii następujących dokumentów: w/w wyroku Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] oraz opinii wykonanej na potrzeby postępowania, które toczyło się przed tym Sądem. Strona stwierdziła, że zasiłek pielęgnacyjny winien być przyznany od daty zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności czyli od dnia 01 kwietnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że organ I instancji zastosował się do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wspomniany art. 24 precyzuje w ust. 3, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Kolegium wskazało również, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3a) i w takim przypadku osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3b). Z akt sprawy wynika, że stosowny wniosek wraz z załącznikami został złożony siedzibie organu I instancji dnia 25 stycznia 2007 r. i zasadnie od tego właśnie miesiąca został przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. D. zarzucił, że w zaskarżonej decyzji niewłaściwie zastosowano ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego świadczenie winno być przyznane od 2005 r., ponieważ dopiero wyrok sądu powszechnego zaliczył skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, a sytuacja powstała nie z winy skarżącego. Zaznaczył, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej a w państwie prawa nie można pomijać prawomocnych wyroków sądowych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny zatem ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, takimi świadczeniami są w szczególności świadczenia opiekuńcze, tj. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Będący przedmiotem niniejszego postępowania zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl przytoczonych przepisów W. D., urodzony [...] r., w stosunku do którego orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności (od dnia 01 kwietnia 2005 r.) spełnia ustawowe kryteria, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Fakt ten pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie i zasadnie organ I instancji przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tym, że przyznał świadczenie od dnia 01 stycznia 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Art. 24. ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdza, że prawo do świadczeń rodzinnych (a zatem w szczególności do zasiłku pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (w niniejszej sprawie wniosek wpłynął dnia 25 stycznia 2007 r.), do końca okresu zasiłkowego. Należy jednak zauważyć, iż z dniem 30 października 2007 r. - art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 roku za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., nr 200, poz. 1446. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wziąwszy pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizacje celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. W ocenie Trybunału przyczyn nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz ustalenia prawa do świadczenia) należy upatrywać w braku przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej, stwierdzając istnienie obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizacje tego zadania. Trybunał podkreślił, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę niepełnosprawną, jak również to, że postępowanie w tym zakresie trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jest pozbawiony zasiłku. Zaznaczono przy tym, że od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać w ustawowym trybie zasiłek pielęgnacyjny oraz, że z tą datą interes zainteresowanego w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Według Trybunału rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprzecza wynikającej z art. 69 Konstytucji konstrukcji, gdyż wprowadza bezwzględny termin ograniczający datę przyznania świadczenia (w tym zasiłku pielęgnacyjnego) w oderwaniu od konkretnej daty, urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego, które to uprawnienie jest chronione konstytucyjnie. Należy zgodzić się w pełni z opinią Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza, iż zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy niemal identycznym stanie faktycznym, jak w sprawie, w której przedstawiono Trybunałowi pytanie prawne (w niniejszej sprawie o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności orzekł sąd powszechny, w sprawie zawisłej przed Trybunałem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskane zostało już w wyniku rozpoznania odwołania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności odwołania). W ocenie składu orzekającego spór prawny, występujący w niniejszej sprawie pomiędzy organami administracji obu instancji a skarżącym, pokrywa się z zagadnieniem prawnym, którego unormowanie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych stało się przedmiotem badania zgodności powyższego przepisu z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu prowadzącym do wydania wyroku z dnia 23 października 2007 r. Podkreślenia wymaga również to, że zdaniem przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, jeżeli odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym postanowione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny sąd rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (patrz M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo", 2003 nr 3 s. 16, P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 253) Trybunał wskazał, że zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można wykluczyć iż sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. Wobec tego stwierdzić należy, że wywody przywołanego wyroku Trybunału znajdują zastosowanie w analizowanej sytuacji. Wydanie orzeczenia o stwierdzeniu niepełnosprawności pozostaje w dalszym ciągu przesłanką materialnoprawną uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, a zarazem zgodnie z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 69 Konstytucji, w dacie wydania takiego orzeczenia interes strony w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony. Z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika nadrzędny charakter norm konstytucyjnych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że odmienne zdekodowanie normy wynikającej z przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który legł u podstaw wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, oznaczałoby naruszenie podstawowych zasad prawa zawartych w ustawie zasadniczej, w tym przede wszystkim art. 2 Konstytucji, a także wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa, której to zasady władze bezwzględnie muszą przestrzegać. Sąd podkreśla, że obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny jest nośnikiem pewnych idei i wartości, czego dobitnym odzwierciedleniem są normy konstytucyjne, w tym m.in. normy zawarte w przepisie art. 69 Konstytucji. W myśl tego przepisu władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 387/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2007, sygn. akt IV SA/Wr 472/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to powinność dokonania wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych według przywołanego rozumowania. W braku możliwości merytorycznego orzekania przez Sąd, w zaistniałych okolicznościach, powstała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit a ppsa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie §18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus MZ