IV SA/Po 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. Z. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy. Zaskarżoną decyzją Burmistrz K. ustalił na rzecz M. i Ł. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art.61 ust 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej "u.p.z.p."). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. Z. zarzucając niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez nie określenie chociażby na jakich obszarach (terenach zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy innej) ma być prowadzona sporna inwestycja, czy nie spowoduje zacienienia sąsiadującego budynku. Odwołująca podkreśliła, że brak jest jakiejkolwiek analizy czy planowana inwestycja będzie maiła wpływ na architekturę ulicy. Nadto zarzuciła naruszenie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.– dalej jako rozporządzenie). Podniosła również błędne zakwalifikowanie inwestycji jako budowa garażu, a nie rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Dodała, że dom z garażem będzie stanowił integralną całość. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa. Jej zdaniem organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę ograniczeń wynikających z faktu, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego i na chwilę obecną budowa na granicy działki jest niemożliwa. Zdaniem odwołującej organ I instancji w ogóle nie przeanalizował intensywności zabudowy, ani uciążliwości planowanej inwestycji wobec sąsiednich budynków oraz krajobrazu i architektury całego otoczenia. Dodała, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7 K. p. a. poprzez nie zbadanie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu me obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. Szerokość frontu działek nr [...], [...] i [...] wynosi około 16,0 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi ok. ,00 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, głownie zgodnie z przebiegiem granic działek. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkaniowe jednorodzinne, budynki gospodarcze i garaże) oraz zabudowa usługowo - handlowca jako funkcja uzupełniająca, a zatem spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Na analizowanym terenie występują budynki gospodarczo-garażowe usytuowane w granicy działki, np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji uznał, że kolejny budynek usytuowany w granicy nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Następnie organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy. W obszarze analizowanym wzdłuż ulicy [...] budynki mieszkalne znajdują się w odległościach od 4,0 m do 47,0 m od linii rozgraniczającej tej drogi, budynki gospodarczo-garażowe zlokalizowane są w głębi działek. Dla planowanego budynku organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki, jako kontynuację istniejącej linii zabudowy przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0 % do 44 %, a średnia wartość wynosi 20 %. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mająca wskaźnik intensywności zabudowy większy niż średnia, np. działka nr [...] - 44 %, działka nr [...] 32 %, działka nr [...] - 27 %. A zatem organ I instancji na podstawie § 5 ust, 2 w/wym. rozporządzenia, dla planowanej inwestycji przyjął wskaźnik max 30 %, który mieści się w przedziale intensywności zabudowy i kontynuuje ten parametr w obszarze analizowanym. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, że parametr ten jest zróżnicowany i zawiera się w widełkach od 2,0 m do 13,0 m. Dla planowanego budynku organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie od 3,0 m do 3,5 m, uwzględniając przy tym szerokość działki. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do ok. 9,0 m. Organ I instancji przyjął dla planowanego budynku garażowego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 2,5 m do 3,0 m. Ustalona wysokość planowanego garażu nie zaburzy istniejącego lądu przestrzennego. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie odprowadzenia ścieków i zaopatrzenia w energię elektryczną jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z ait 10 a ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze od dnia [...] stycznia 2018 r. obowiązuje nowe brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W związku z powyższym nie ma już prawnych możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji budynków przy granicy działki sąsiedniej bądź w odległości 1,5 m od tej granicy. O tej kwestii rozstrzyga dopiero organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę. Wyeliminowany został zapis poprzedni dopuszczał sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu. Po drugie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż uzasadnienie decyzji zarówno organu I, jak i II instancji jest niepełne, a tym samym i wadliwe, gdyż nie zawiera "części historycznej" tj. np. informacji o wydanych przez Burmistrza K. i uchylonych przez SKO w K. wcześniejszych decyzjach dotyczących nie tylko tej samej nieruchomości, ale także rodzaju zabudowy tj. także garażu. Dalej skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2018 r. Burmistrz K. wskazał jednoznacznie, że w sprawie Nr [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu na działce tylko nr [...], a nie żadnej innej. Organ nie zmienił zakresu postępowania, a zaskarżoną decyzję z dnia [...].08.2018 r. wydał dla działek nr [...], [...], [...]. Zdaniem skarżącej wadliwie został wyznaczony obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach (patrz CBOSA: teza wyroku sygn. akt II SA/Bk 40/09 z dnia 22.12.2009 r.). Jeśli zatem działka budowlana (teren przeznaczony pod zabudowę) ma kształt prostokąta (jak w przedmiotowej sprawie), to i obszar analizowany winien mieć kształt prostokąta, bo tylko wtedy można mówić o zachowaniu takiej samej odległości we wszystkich kierunkach. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób dowolny - poprzez zakreślenie nieregularnego kręgu (owalu). W decyzji w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego za stronę postępowania uznano tylko skarżącą skoro, jak stwierdziło SKO w K., nie ma możliwości prawnych ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji budynku przy granicy działki sąsiedniej, dlaczego nie uznano za stronę właściciela działki nr [...], czy też nr [...] i nr [...]. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie został naruszony przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia w zakresie dotyczącym prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej. Analiza (nie wyniki analizy) - załącznik nr [...] - nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę. Skarżąca podniosła ponadto, iż został także naruszony przepis § 4 - § 8 rozporządzenia. Wymagania (warunki) zabudowy w istocie są niemożliwe do sprawdzenia z uwagi na brak danych wyjściowych, innymi słowy parametry ustalone w decyzji organu I instancji, a także w decyzji II instancji nie poddają się weryfikacji, o czym był już mowa wyżej. Ponadto skarżąca wskazała, iż - w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], której nie uwzględniono w tabeli w załączniku Nr [...], - w tabeli załącznika Nr [...] uwzględniono działkę nr [...], która jest usytuowana poza obszarem analizowanym, - w tabeli załącznika Nr [...] dwukrotnie wymieniono działkę nr [...] (poz. [...] i poz. [...]), co w oczywisty sposób wypacza wyniki analizy, - w analizie urbanistycznej nie powinno się uwzględniać terenu przeznaczonego pod zabudowę. Tymczasem w pozycji 7 wymieniono 3 działki przeznaczone pod zabudowę. Taka okoliczność także wypacza wyniki analizy. Działki inwestora to nie działki sąsiednie. - w analizie urbanistycznej nie powinno się uwzględniać działek nie zabudowanych. Tymczasem w poz. 6 (działka nr [...]) i w poz. 15 (działka nr [...]) uwzględniono działki niezabudowane, co także wypacza wyniki analizy urbanistycznej, - w załączniku Nr [...] w punkcie 2 Burmistrz K. wskazał, że "budynki gospodarczo garażowe zlokalizowane są w głębi działki". A zatem dla planowanego garażu nie powinno się w ogóle wyznaczać linii zabudowy, a jeśli już to powinna to być lina zabudowy obowiązująca (a nie nieprzekraczalne) w głębi działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej "u.p.z.p."). W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działek [...], [...], i [...]. Jak wynika z akt główny zjazd ma odbywać się od strony ul. [...]. Szerokość frontu działki budowlanej od tej strony wynosi ok. 16 m. Powyższe oznacza, iż trzykrotna szerokość działki wynosi około 48 m. Z tych też względów na mocy wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia organ zobowiązany był do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości 50 m, co też uczynił w niniejszej sprawie. Z powyższych względów zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie znajdował uzasadnienia. Ponadto odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż na tle brzmienia § 3 rozporządzenia mogą powstać wątpliwości dotyczące tego czy obszar analizowany ma mieć średnicę równą trzykrotności szerokości frontu, czy tę trzykrotność należy mierzyć od każdej granicy działki ewidencyjnej stanowiącej teren inwestycji. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za drugim rozwiązaniem, iż obszar analizowany obejmuje od każdej granicy tą sama odległość, co tez uczynił organ w niniejszej sprawie. W tym miejscu warto wskazać, iż zarzut zmiany zakresu sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja ma być realizowana na 3 działkach tj. działkach [...], [...], i [...] i dla tych tez działek ustalono warunki zabudowy. Zatem wbrew zarzutom skargi pomiędzy prowadzonym postępowaniem, a decyzją ustalającą warunki zabudowy zachodzi tożsamość. Podkreślić należy, iż powyższego nie zmienia okoliczność wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyłącznie jednego numeru działki. Jest to uchybienie jednakże nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy. Przed przejściem do oceny ustalonych w niniejszej sprawie parametrów zabudowy odnieść się również do kwestii budowy przy granicy z działką. Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, "jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Zdaniem Sądu zmiana brzmienia wskazanego przepisu usuwa wszelkie dotychczasowe wątpliwości i potwierdza, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i - w sposób władczy - orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Obowiązujące rozwiązanie stanowi zdecydowane zaostrzenie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bo uprzednio, przed jego nowelizacja można było przesądzić o usytuowaniu budynku także na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z woli prawodawcy wyeliminowano jednak tę możliwość (por. W. Korzeniowski, R. Korzeniowski, Znowelizowane warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania , W. 2018, s. 50). Reasumując oznacza to, że organ nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i - w sposób władczy - orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci – k. 28 i 29 akt administracyjnych), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1145557). Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż w obszarze analizowanym występuje budynki mieszkaniowe jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi-garażowymi. W granicach obszaru analizowanego występuje także zabudowa usługowo - handlowa jako uzupełniająca. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona jako kontynuacja istniejącej już na działce zabudowy. Sąd nie podziela stanowiska, iż w niniejszej sprawie powinna być wyznaczona obowiązująca linia zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi. Niemniej jednak w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej (np. w sytuacji rozproszonej zabudowy). Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym, niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny. W niniejszej sprawie organ słusznie wyznaczył nieprzekraczalną linie zabudowy mając na uwadze, iż na części działek budynki gospodarczo garażowe zlokalizowane są w głębi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wątpliwości natomiast budzi prawidłowość ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy, a to przede wszystkim z punktu widzenia prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 12 % do 44%. W tym miejscu wskazać należy, iż organ niezasadnie, co słusznie wskazała strona skarżąca, do obliczenia średniej wartości zabudowy przyjął działki niezabudowane. Organ ustalając parametry zabudowy w obszarze analizowanym winien brać pod uwagę wyłącznie działki zabudowane. Ponadto organ w analizie urbanistycznej dwukrotnie w analizie urbanistycznej przytoczył parametry działki [...]. Przy czym co istotne w niniejszej sprawie parametry w zakresie wysokości budynku czy też geometrii dachu się różnią. Powyższe zaś powoduje, iż powstają wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej. Ponadto słusznie wskazała skarżąca, iż do analizy przyjęto działkę [...], która znajduje się poza obszarem analizowanym zaznaczonym na załączniku graficznym. Wobec powyższych wątpliwości nie można uznać, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, pomimo prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej dodatkowo wskazuje kwestia ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. Zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Tym samym prawodawca, podobnie jak w przypadku intensywności zabudowy, zezwolił na specjalne zasady wyznaczania parametru szerokości elewacji frontowej o ile znajduje to uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jednakże w przypadku tego parametru, w przeciwieństwie do kwestii powierzchni zabudowy nie można uznać, że organ w sposób należyty wyjaśnił dlaczego uznał, iż parametr zaproponowany przez inwestora należy zaakceptować. Samo lakoniczne stwierdzenie, iż ustalona szerokość elewacji frontowej garażu nie będzie prowadziła do dysharmonii w otoczeniu nie jest wystarczające. W szczególności należy mieć na uwadze, że w analizie urbanistycznej, a w szczególności w tabelce zawierającej zestawienie danych, w żaden sposób nie wynika jaka jest faktyczna szerokość budynków w obszarze analizowanym. Wskazanie w tabelce, iż szerokość elewacji frontowej wynosi np. od 3 do 10 m (działka [...]) czy też od 4 do 11 m (działka [...]) w żaden sposób nie pozwala na ustalenie tego wskaźnika. Taki opis powyższego parametru powoduje, iż kontrola sądowa ustalenia powyższego parametru wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Na podstawie danych zawartych w analizie urbanistycznej Sąd nie ma możliwości ustalenia faktycznej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja, co jednoznacznie wynika ze szkicu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku, dotyczy dobudowy budynku garażowego do istniejącego już budynku. Powyższe zaś nie może prowadzić do uznania, że organ ustala szerokość elewacji wyłącznie w odniesieniu do tej dobudowy bez uwzględnienia tego parametru już istniejącej zabudowy. Określając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej organ, na gruncie niniejszej sprawy winien określić powyższy parametr dla całego obiektu tj. jako suma szerokości istniejącego już budynku i szerokości nowo planowanego budynku garażowego. Określanie powyższego parametru bez nawiązania do istniejącej tej zabudowy może spowodować znacznie powiększenie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Powyższe uchybienia organu, jak słusznie wskazała skarżąca, powodują, że parametry przyszłej zabudowy w istocie nie dają się zweryfikować na podstawie danych zawartych w analizie urbanistycznej. Ponadto w niniejszej organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania. Organ odwoławczy może zatem – a nawet powinien – wszechstronnie skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy i jakie zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wbrew powyższemu obowiązkowi, organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i dodatkowo nie dostrzegł opisanych wyżej naruszeń. Podkreślić należy, iż zarówno przytoczony stan faktyczny jak i część rozważań w istocie sprowadzają się do przytoczenia stanowiska organu I instancji bez faktycznej analizy przyjętych ustaleń. Powyższe, pomimo odniesienia się do zarzutów odwołania, czyni zasadnym zarzucenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenia art. 15 K.p.a. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu strony braku projektu urbanistycznego wskazać należy, iż do wniosku strona załączyła projekt urbanistyczny tj. kopię mapy urbanistycznej z naniesioną propozycją usytuowania budynku, o czym wspomniano wyżej. Z powyższych względów zarzuty skargi w tej części nie mogły zostać uwzględnione. Rozpoznając sprawę ponowienie organ przeprowadzi jeszcze raz analizę urbanistyczną mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu. Wskazać należy, iż analiza urbanistyczna jako podstawowy dowód w sprawie winna być czytelna i dać się zweryfikować na podstawie danych w niej zawartej. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący wadliwości decyzji z uwagi na nie przedstawienie w jej uzasadnieniu wcześniejszych postępowań zakończonych umorzeniem postępowania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. Zatem wcześniej zapadłe decyzje, w szczególności, że ostatecznie nie doszło do wydania merytorycznej decyzji, nie maja znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż dla danego terenu nie wyklucza się możliwości wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie dotyczą identycznych inwestycji w zakresie zarówno rozmieszczenia poszczególnych budynków jak i parametrów. Skoro w niniejszej sprawie dla przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym nie istnieje decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji, to tym samym nie ma przeszkód do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Dopiero w sytuacji gdy w wyniku wcześniej złożonego wniosku doszłoby do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji tożsamej lub zbliżonej do wnioskowanej w niniejszej sprawie, to wtedy organ winien w uzasadnieniu decyzji wykazać, iż mamy do czynienia z tożsamością postępowania. Ponadto nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nie wyjaśnienia dlaczego pozostali sąsiedzi nie zostali uznani za stronę postępowania. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie musi wyjaśniać dlaczego tę, a nie inną osobę uznał za stronę postępowania. W razie pozbawienia danej osoby możliwości działania w sprawie przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. Przy czym należy pamiętać, iż przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd rozpoznając niniejsza sprawę nie ma kompetencji do rozstrzygania czy osoby inne niż skarżąca mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone w oparciu o stawki minimalne, zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.