IV SA/Po 360/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K.P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Kierownik Oddziału d/s Dodatków Mieszkaniowych na podstawie art. 7 ust. 1 i 5, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1-6, 8-10, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm. - dalej udm) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) przyznał K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 176,93 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na Os. Oświecenia [...]. Uzasadniając powyższą decyzję na podstawie złożonej deklaracji dochodowej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w formie zasiłku okresowego i celowego. Według potwierdzonego przez zarządcę wniosku, opłaty za użytkowanie tego lokalu wyniosły w miesiącu maju 2005 r. łącznie 484,93 zł. Organ I instancji powołując się na treść art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwierdził że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom (...), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Według art. 6 ust. 3 tejże ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz.1817 ze zm.- dalej rozporządzenie), zgodnie z którym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców w budynkach spółdzielni mieszkaniowych: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Organ I instancji wysokość dodatku mieszkaniowego ustalił na podstawie następujących danych: całkowita powierzchnia użytkowa – 41,20 m2, wydatki zgodnie z rozporządzeniem – 297,53 zł, wydatki na normatywną powierzchnię użytkową – 252,76 zł, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego 17,85 zł., wydatki własne gospodarstwa domowego (art. 6 ust. 1 udm) w wysokości 15 % wydatków gospodarstwa domowego 17,85 zł x 15 % = 2,68 zł, dodatek mieszkaniowy 252,76 zł. – 2,68 zł = 250,08 zł; 70 % wydatków na normatywną powierzchnię lokalu 252,76 zł x 70 % = 176,93 zł. Ustalono, że w niniejszej sprawie dodatek mieszkaniowy w kwocie 250,08 zł jest większy od 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, zatem należny dodatek mieszkaniowy zdaniem organu orzekającego w sprawie wynosi 176,93 zł. K.P. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym organowi administracyjnemu I instancji zarzuciła, iż działał bezprawnie poprzez ograniczenie do 70% wydatków na normatywną powierzchnię mieszkania. W wydatkach nie uwzględniono również ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Decyzja zapadła również z pominięciem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku z dnia 9 maja 2006 r.- sygn. P 4/05 (dalej wyrok TK z 9. 05.2006 r.) i wyroku z dnia 1 lutego 2005 r.- sygn. U 14/02 (dalej wyrok TK z 1.02.2005 r.). W ocenie odwołującej organ I instancji wyraźnie zmierzał do umniejszenia dodatku mieszkaniowego i robił to kosztem wnioskodawczyni, bowiem decyzja jest bezprawna, a działania/zaniechania/ organu są jedynie pretekstem do przewlekania postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 285,18 zł na okres 6 miesięcy od dnia 1 czerwca 2005r. do dnia 30 listopada 2005r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal mieszkalny nr [...] na Os. Oświecenia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych w celu obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził skład mieszkaniowego zasoby gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Zdaniem organu odwoławczego limit wysokości dotyczy wydatków pokrywanych w ramach czynszu (pkt 1). Natomiast pkt 2 mówi o zaliczaniu do wydatków przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, opłat obowiązujących w zasobie mieszkaniowym gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zasadne jest przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego wydatków wymienionych w przepisach o dodatkach mieszkaniowych (w tym wydatków dotyczących opłat za wodę i odprowadzenie ścieków) w wysokości potwierdzonej przez zarządcę wg faktycznego zużycia. W myśl art. 4a pkt 1 ustawy do dodatkach mieszkaniowych nie stanowią wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Mając powyższe na uwadze SKO uwzględniając wyrok TK z dnia 9.05.2006r. sygn. akt P4/05 i mając na względzie regulacje zawarte w art. 2 - 7 udm wyliczyło przysługujący K.P. dodatek mieszkaniowy w kwocie 285,18 zł. Dodatek ustalono na podstawie następujących danych: powierzchnia całkowita lokalu (większa od normatywnej) – 41,20 m2, powierzchnia normatywna – 35 m2, wydatki z rozporządzenia na powierzchnię całkowitą lokalu – 479,57 zł, wydatki na powierzchnię normatywną – 407,40 zł; dochód w wysokości 17,85 zł; udział wydatków własnych wnioskodawczyni - 15 % miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego – 15 % z kwoty 17,85 zł = 2,68; limit wysokości dodatku mieszkaniowego 70 % wydatków z rozporządzenia, przypadających na powierzchnię normatywną 407,40 x 70 % – 285,18 zł. Dodatek mieszkaniowy (409,20 zł – 2,68 zł) = 406,58 zł obniżono do kwoty 285,18 zł zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 10 udm. K.P. wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w takim zakresie, w jakim przyznana kwota 285,18 zł nie spełnia wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz Konstytucji. Skarżąca wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła, że za dochód uznano składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane na jej rzecz przez Powiatowy Urząd Pracy (dalej PUP). Podniosła, że traktowanie składki na ubezpieczenie zdrowotne jako dochodu jest myleniem pojęć, gdyż nie uzyskuje ona żadnego dochodu, nie osiąga przychodów i nie opłaca z nich składki, a czyni to PUP w ramach pomocy społecznej i realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do świadczeń zdrowotnych. Składka ta nie podlega opodatkowaniu od dochodu (odliczana jest w całości od podatku), stąd nie jest to dochód, którym mogłaby dysponować w celu opłacenia mieszkania. Wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania ograniczono zgodnie z rozporządzeniem RM do 70 %, co zdaniem skarżącej nie jest zgodne z Konstytucją, albowiem art. 92 ust. 1 i art. 93 ust.2 Konstytucji RP stanowią, że rozporządzenia mają wynikać wyłącznie z ustawowej delegacji i wyłącznie w celu realizacji ustawy (a nie jej ograniczania), i wszelkie quasiakty mające z obejściem prawa ułatwić zastąpienie ustawy nie mogą stanowić podstawy decyzji. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie nadąża za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego; który wyrokiem sygn. akt P4/05 z dnia 9 maja 2006 r. orzekł m.in., że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i w tym samym wyroku orzeczono, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżąca zarzuciła, że organ I instancji wyraźnie zmierza do umniejszenia dodatku mieszkaniowego, i robi to jej kosztem, zamiast sprawdzić rzetelność pozostałych deklarowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Osiedle Młodych" składników wydatków mających być podstawą obliczeń. Tak "ukształtowaną" decyzją zdaniem skarżącej w istocie "zobowiązuje" się ją do pokrywania pozostałej części "opłat" nie uzyskiwanymi dochodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się bowiem do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i ma charakter kasacyjno-reformatoryjny. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ administracyjny II instancji, prawidłowo dokonał zarówno analizy stanu faktycznego sprawy jak i właściwie zastosował prawo, a decyzja znajduje oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 6 ust. 1, pkt 1, ust. 3, ust. 4 i 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 nr 71 poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając niniejszą sprawę wzięło pod uwagę zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. P 4/05 (Dz.U. z 2006 nr 84 poz. 857), jak zmiany w przepisach, które nastąpiły po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 2005 r. sygn. U 14/02. Skarżąca nie zauważa, że orzeczenie TK z dnia 1 lutego 2005 sygn. U 14/02 dotyczy zgodności § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156 poz. 1817) wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 listopada 2004 r. która to sytuacja nie dotyczy sprawy skarżącej. Natomiast 8 października 2004 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 240, poz. 2406), która weszła w życie 23 listopada 2004 r. Ustawa ta w dodanym do ustawy o dodatkach mieszkaniowych art. 6 ust. 4 a wyłączyła z podstawy obliczania dodatków mieszkaniowych, wydatki poniesione z tytułu : ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut w którym skarżąca twierdzi, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku TK z 9 maja 2006 r. sygn. P 4/05. Otóż decyzja ta, a nawet uchylona przez SKO decyzja I instancji uwzględniają ten wyrok, a wysokość dodatków przyjmowanych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego wynosiła 100%. Natomiast organ I instancji przy wyliczeniu dodatku nie mógł nie stosować w sprawie przepisów art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która stanowi, że "wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni". W rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734) za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Dochodem są więc wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności wymienionych w cyt. artykule. Przepis ten nie daje więc możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż to świadczenie nie zostało wymienione w tym przepisie jako składnik dochodu podlegający odliczeniu . Skoro więc PUP opłaca skarżącej składkę na ubezpieczenie zdrowotne to słusznie jej wartość (17,85 złotych miesięcznie) zaliczono do dochodu i przyjęto 2,68 zł miesięcznie jako udział własny skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc związane bardzo szczegółowymi regułami obliczania wysokości dodatku i rozporządzenia RM z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 nr 156 poz. 1817 ze zm.) zmienionymi rozporządzeniem RM z 29 czerwca 2005 r. (Dz.U. nr 131 poz. 1094) w sposób staranny i szczegółowy wyjaśnił sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego dla skarżącej. Poza kompetencjami organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego leży ocena ustalonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Osiedle Młodych" wydatków i opłat związanych z eksploatacją lokali mieszkalnych pozostających w zasobach mieszkaniowych Sp-ni, gdyż kontrolę legalności działania Sp-ni sprawują organy nadzorcze, związek rewizyjny w trybie lustracji, wreszcie organy ścigania czy też sąd powszechny. Nie można również podzielić zarzutów skarżącej przedstawionych na rozprawie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stosować wprost przepisy Konstytucji, w sytuacji kiedy stwierdza sprzeczność przepisów ustawy z aktem jakim jest Konstytucja RP. Skarżąca myli bowiem pojęcia kontroli do jakiej upoważniony jest Sąd, który bada rozstrzygnięcie pod kątem prawidłowego stosowania ustawy, również przestrzegania ustawy zasadniczej jaką jest Konstytucja RP z kompetencjami organów, które są uprawnione do orzekania o zgodność ustaw z Konstytucją. Otóż uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych jest Trybunał Konstytucyjny, a nie sąd (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Natomiast Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją (vide wyrok NSA z 23.02. 2006 r. sygn. II OSK 1403/05). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził aby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o dodatkach mieszkaniowych były sprzeczne z Konstytucją. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.1997 r. – III ZP 23/97-OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawionej do takiego dodatku. Konstytucja RP nie gwarantuje przejęcia przez Państwo wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia w całości wydatków z tym związanych, a pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę. Stąd żądanie skarżącej pokrycia należności za mieszkanie w zakresie większym niż na to pozwalają przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych należało uznać za nieuzasadnione. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/I.Kucznerowicz /-/G.Radzicka /-/E.Kręcichwost-Durchowska KP