IV SA/Po 360/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg S. S. i A. S. na postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2024 r, nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z 10 sierpnia 2021 r. (znak sprawy [...]) Starosta P. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. i B. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w m. B. , gmina K., na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Pismem z 17 maja 2022 r. skierowanym do Starosty P. A. S. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego przywołaną powyżej decyzją nr [...] stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 147 i art. 148 k.p.a. Jednocześnie wnioskująca zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na to, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo zmiany decyzji w wyniku wznowienia postępowania. A. S. wskazała, że w ramach inwestycji na teren działek o nr [...] i [...] zostały nawiezione hałdy ziemi i piasku na wysokość przekraczającą 2,5m od poziomu istniejącego ternu. Po uzyskaniu wglądu w dokumentację projektową doszła do przekonania, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o fałszywe dane zawarte w dokumentacji projektowej, jak również niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doszło do wywyższenia ternu na wysokość ponad 2,5m ponieważ przyjęto w sposób niezgodny z prawem rzędne terenu, ukrywając faktyczne wcześniejsze wywyższenie terenu działki. Budynek mieszkalny wybudowany zgodnie z projektem zatwierdzonym mocą decyzji nr [...] oddziaływałby bezpośrednio na nieruchomość A. S. poprzez naruszenia warunków wodno-prawnych. Wraz z pismem wnioskująca przedstawiła załączniki. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła również S. S. pismem z 20 maja 2022 r., z powołaniem na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 i art. 145 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Wymieniona wniosła nadto o uchylenie wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie jej wykonania stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wnioskująca powołała się na okoliczność sfałszowania dowodów, tj. projektu architektoniczno-budowlanego poprzez przyjęcie niezgodnej z rzeczywistą wartość projektowanej rzędnej terenu, a także na okoliczność pozbawienia udziału strony w postępowaniu pomimo oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Wobec wpływu przedmiotowych wniosków Starosta P. wydał postanowienie z 9 czerwca 2022 r. nr [...] o wznowieniu postępowania na wniosek A. S. i S. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto postanowieniem z tej samej daty i o tożsamym numerze sprawy wznowił postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Postanowieniem z 13 października 2022 r. Starosta P. wstrzymał wykonanie decyzji z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] wobec przyjęcia, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z 10 sierpnia 2021 r. W ocenie organu w analizowanej sprawie mogło dojść do naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności inwestor - B. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z 13 października 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. nr [...] Wojewoda uchylił postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wojewody z 13 grudnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że skarżony organ nieprawidłowo zastosował w kontrolowanej sprawie przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 152 § 1 k.p.a. Z treści pism włączonych do akt administracyjnych jednoznacznie wynika uzasadnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), które mają wynikać z wywyższenia terenu inwestycji oraz spowodowaną tym działaniem zmianą stosunków wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Natomiast Wojewoda ograniczył się do przedstawienia krytyki uzasadnienia postanowienia organu I instancji oraz całkowicie pominął możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny, co do tego, czy w kontrolowanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do formułowania oceny, że w kontrolowanej sprawie niezbędne jest podjęcie jakichkolwiek dodatkowych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej obejmującej ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie procedując w sprawie, postanowieniem z 26 marca 2024 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. i orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty z 10 sierpnia 2021 r. nr [...]. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w wyroku z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, iż w toku postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie decyzji ostatecznej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu podlega jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Kwestie dotyczące tego, czy wskazana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogów ochrony środowiska, czy też warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogą być rozstrzygane postanowieniem wydawanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Analizując sprawę organ doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do skutecznego wstrzymania wykonania decyzji Starosty nr [...]. Rozstrzygnięcie w tej materii oparto również o zapisy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 25/23, w którym przesądzono, iż treść wniosków o wznowienie, uzasadnienie decyzji Starosty, treść odwołania i pism składanych przez strony w toku postępowania, a także treść sprzeciwów wywiedzionych od decyzji organu odwoławczego prowadzi do jednoznacznych ustaleń, że wskazane okoliczności faktyczne wyczerpują uzasadnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda doszedł do przekonania, że poprzednio wydana decyzja ostateczne była wprawdzie wadliwa formalnie, ale nie była wadliwa materialnie i brak było dowodów i podstaw do przyjęcia, że prawdopodobnym jest uchylenie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody złożyła S. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] wobec której istnieje ryzyko uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ostateczna decyzja Starosty P. z 10 sierpnia 2021 r. nr [...] narusza między innymi: - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.) w zw. z § 39 ust. 9 w zw. z § 3 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. , obejmującego obszary obrębów B. , S., G. , K. i R. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 8 lipca 2014 r. poz. [...]) oraz § 38 ust. 9 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. , obejmującego obszary obrębów B. , S., G. , K. i R. w gminie K. poprzez zezwolenie na podwyższenie terenu powyżej 2m dozwolonych w obowiązującym planie miejscowym; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. w zw. z § 38 ust. 9 pkt 3 lit. a) tiret 10 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. poprzez zezwolenie na realizację budynku mieszkalnego o nachyleniu połaci dachowych mniejszym niż 30ş. Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej zawnioskował o uchylenie postanowienia Wojewody w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowienie organu odwoławczego zostało zaskarżone również przez A. S., która zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie przez organ, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nr [...]; - art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktycznych oraz prawnych argumentów w szczególności w zakresie wskazania przesłanek, które uzasadniałyby zasadność uchylenia postanowienia Starosty P. z 13 października 2022 r.; - art. 146 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w przypadku wznowienia przedmiotowego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr [...]; - art. 77 § 1 i 2, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru analizowanego w świetle art. 3 pkt 20 p.b.; - art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że A. M. i B. M. uzupełnili wszelką dokumentację projektową oraz usunęli wszelkie nieprawidłowości, a co za tym idzie nie ma podstaw do wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonalności decyzji; - art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) poprzez nieuwzględnienie przez organ, że A. M. i B. M. spowodowali zmianę kierunku odpływu i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, a także spowodowali zmianę kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym gruntu skarżącej; - § 38 ust. 9 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. [...]) poprzez niezastosowanie przez A. M. i B. M. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez nadsypanie terenu działek o nr ewid. [...] oraz [...] sąsiadujących z działką skarżącej powyżej 2m w stosunku do rzędnych pierwotnie istniejących, a także poprzez kumulację zapisów dot. możliwej wysokości nasypu określonych w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z 2001 r i z 2014 r.; - § 38 ust. 9 pkt 3a uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 r. w zakresie wysokości nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz geometrii dachów połaciowych poprzez niezastosowanie się przez inwestorów do wskazanych w uchwale parametrów w przedłożonym przez nich projekcie inwestycji. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a nadto do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie oraz do przyznania kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 29 maja 2024 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg S. S. i A. S. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt IV SA/Po 360/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 26 marca 2024 r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty P. z 13 października 2022 r. oraz rozstrzygające o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty P. z 10 sierpnia 2021 r. nr [...]. Mając na względzie, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi wskazany przepis, powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Ponadto organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Przy tym art. 152 § 1 k.p.a. określa tylko jedną przesłankę, tj. prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy jednak zawsze do organu administracyjnego. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2022 r. sygn. II SA/Po 134/22, z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Po 798/21, z 17 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 362/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2785/17, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie samego prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Natomiast jeżeli organ rozstrzyga w przedmiocie wstrzymania wykonania nie z urzędu lecz na wniosek strony, obowiązany jest do ustosunkowania się do materiału dowodowego oraz argumentacji wnioskującej strony, w zestawieniu z podnoszoną przesłanką wznowieniową. Obowiązek uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 152 § 1 k.p.a odnosi się również do takich sytuacji, gdy organ odmawia wstrzymania wykonania decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, tj. jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23. W wyroku tym Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne ujawnione w aktach organu wyczerpują uzasadnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), które mają wynikać z wywyższenia terenu inwestycji oraz spowodowaną tym działaniem zmianą stosunków wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Pomimo zgromadzenia w toku postępowania materiału dowodowego, obejmującego w szczególności dokumentację fotograficzną, organ odwoławczy w żadnym zakresie się do niego nie odniósł. Oceniając zaistnienie przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego Sąd stwierdził, że brak było podstaw do formułowania oceny, że w kontrolowanej sprawie niezbędne jest podjęcie jakichkolwiek dodatkowych czynności dla do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, obejmującej ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie decyzji ostatecznej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu podlega bowiem jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. W postanowieniu kontrolowanym wówczas przez Sąd Wojewoda całkowicie pominął możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny, co do tego, czy w kontrolowanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Co istotne, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 25 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 106/23, że w sprawie ustalono okoliczności faktyczne w stopniu wystarczającym dla potrzeb rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia wyroku o sygn. IV SA/Po 106/23 jednoznacznie wynika, iż Wojewoda był obowiązany do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania. Stan faktyczny sprawy został bowiem w dostateczny sposób ustalony, by umożliwić ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji, ponownie procedując w sprawie, rolą organu była ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej na tle dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz w oparciu o zastrzeżenia wyrażane przez strony postępowania, na poparcie których dołączono dokumentację, obejmującą m.in. fotografie. Uzasadnienie postanowienia Wojewody objętego skargą nie spełnia tych wymogów. Organ przedstawił w nim przebieg postępowania, nie odniósł się jednak do przesłanki "prawdopodobieństwa" o którym mowa w art. 152 k.p.a., a także nie dokonał analizy przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Organ powołał się jedynie na okoliczność związania w trybie art. 153 P.p.s.a. wyrokiem tut. Sądu z 26 kwietnia 2023 r. sygn. IV SA/Po 25/23, w którym przesądzono, że treść wniosków o wznowienie oraz uzasadnienie decyzji Starosty, jak również treść odwołania i pism procesowych stron oraz wywiedzionych sprzeciwów prowadzi do ustaleń, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższego organ wywiódł o obowiązku zbadania sprawy merytorycznie. W dalszej kolejności wypowiedział się w przedmiocie formalnej i materialnej poprawności ostatecznej decyzji Starosty z 10 sierpnia 2021 r. nr [...]. Słusznie wskazuje Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, ze względu na konieczność respektowania zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego i doznaje ograniczeń, zaś samo dążenie do zapewnienia tak rozumianej pewności prawa nie mogło stanowić samodzielnego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. O ile w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a. W tym zakresie słusznie podnosi również skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody nie spełnia wymagań stawianych przez art. 124 § 2 k.p.a. ze względu na brak ujęcia okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Opisany powyżej sposób procedowania Wojewody narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a. Istota dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Opisane powyżej okoliczności przemawiały za uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów materialnych Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Jak wskazano wcześniej, w ramach rozstrzygania w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania aktu w postępowaniu wznowieniowym organ nie jest zobligowany do prowadzenia standardowego postępowania wyjaśniającego. W kontekście badanej sprawy na tym etapie postępowania obowiązkiem organu nie było badanie okoliczności materialnoprawnych, a w szczególności ustalanie obszaru analizowanego oraz ocena kompletności i poprawności zgromadzonej dokumentacji projektowej. W kontrolowanym postępowaniu rolą organu było jedynie dokonanie wstępnej oceny i rozstrzygnięcia, czy okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc, czy zaistniały przesłanki określone w art. 152 § 1 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r. I OSK 863/08). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punktach II i III wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się opłaty uiszczone tytułem wpisu od wniesionych skarg w wysokości po 100 zł, a w przypadku skargi S. S. również opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).