IV SA/Po 364/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski AT sygn. IV SA/Po 364/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, 2, 5, 6, i art. 2 pkt 1, 4, 5, 7, art. 10 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 86/05/732 ze zm., dalej uza) w związku z art. 3 pkt 1, 2, 10, 12, 16, 17, 18 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm., dalej uśr) przyznał A.W. zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] września 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r., dla córki A.W. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej Wnioskodawczyni spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. Decyzją z dnia [...]nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 163 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 10a, art. 2 pkt 1, art. 10 ust. 7, 8, art. 18 ust. 2 uza uchylił z dniem [...] ostateczną decyzję własną z dnia [...] przyznającą zaliczkę alimentacyjną dla A.W. W uzasadnieniu stwierdzono, że z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że świadczenie alimentacyjne należne od R.W. a przyznane A.W. zostało wyegzekwowane we wrześniu, październiku i listopadzie w wysokości [...] zł. W związku z powyższym organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez Komornika świadczeniem alimentacyjnym, a wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotą wypłaconych zaliczek a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Egzekucja w ciągu ostatnich trzech miesięcy była całkowicie skuteczna, ponieważ wyegzekwowano od dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Organ właściwy wierzyciela może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której Strona nabyła prawo do zaliczki, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do zaliczki (art. 10a uza). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja została doręczona A.W. dnia [...] stycznia 2006 r. (k. 30, 32 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]W uzasadnieniu wskazano, że Strona dostarczyła do organu kolejne zaświadczenie od Komornika Sądowego, z którego wynika, że wyegzekwowane w miesiącach wrzesień-listopad 2005 r. alimenty zostały zaksięgowane na poczet zaległych alimentów. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. (nadanym na poczcie dnia [...] lutego 2006 r.) A.W. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...], zwracając się o przywrócenie zaliczki w całości wraz ze spłatą. W uzasadnieniu napisała, że jest matką samotnie wychowującą córkę, obecnie ma bardzo trudną sytuację finansową i każda kwota jest ważna. Stwierdziła, że po otrzymaniu decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną niezwłocznie zwróciła się komornika z pismem o wystawienie zaświadczenia, które to zaświadczenie dostarczyła niezwłocznie po otrzymaniu od komornika. Wyjaśniła, że wszelkie zajęcia komornicze są księgowane w całości przez komornika na poczet zaległości alimentacyjnych. Podkreśliła, że we wcześniejszym piśmie komornik nie wykazał istnienia zaległych świadczeń alimentacyjnych, a niepełne informacje nie mogą być podstawą do pozbawienia córki prawa do zaliczki. Zajęcia, których dokonuje komornik od zaledwie trzech miesięcy, są pierwszymi zajęciami wobec byłego męża od 1999 r., a wcześniej otrzymywała środki z Funduszu Alimentacyjnego. Postanowieniem z dnia [...]nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 i 2 kpa zawiesił wznowione postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu napisano, że wobec wpłynięcia odwołania od decyzji z dnia [...], akta administracyjne zostaną przekazane do organu II instancji, a organ I instancji nie może wydać decyzji do czasu zakończenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 123 i 124 w związku z art. 129 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W lakonicznym uzasadnieniu napisano, że Strona dnia [...] stycznia 2006 r. potwierdziła odbiór decyzji z dnia [...]., a odwołanie nadała listem poleconym dnia [...] lutego 2006 r., podczas gdy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania minął [...] stycznia 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.W. wniosła o przywrócenie terminu wraz ze spłatą zaliczki alimentacyjnej. Wskazała, że w odwołaniu dokładnie wyjaśniła powód nie wniesienia w ustawowym terminie odwołania. Wyjaśniła, że kierując pismo do Komornika nie wiedziała jaka będzie odpowiedź i dlatego nie składała odwołania, które mogłoby się okazać zupełnie bezzasadne. Nie stać Jej na adwokata lub radcę prawnego z powodu małych dochodów, a "dostarczając dokument nie została poinformowana, że może złożyć wniosek o przedłużenie terminu wniesienia odwołania" (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a Skarżąca wiedziała, że wnosi odwołanie już po upływie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienie nie może się ostać. 1. Jest bezsporne, że decyzja organu I instancji z dnia [...]została doręczona na adres Skarżącej dnia [...] stycznia 2006 r., jak również, że odwołanie od decyzji zostało przez Skarżącą wysłane na poczcie dnia [...] lutego 2006 r., a więc z przekroczeniem czternastodniowego terminu (który upłynął dnia 26 stycznia 2006 r. o północy), o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa (k. 32, 34 akt administracyjnych). 2. Instytucja przywrócenia terminu, którego strona nie dochowała bez własnej winy, jest jedną z gwarancji konstytucyjnej zasady państwa prawa w zakresie rzetelności proceduralnej (art. 2 Konstytucji). Ustawodawca jednak, w ramach pieczy nad właściwym ukształtowaniem procedur, w taki sposób, by możliwa była realizacja celów postępowania, przy dostrzeżeniu zasady równości stron procesowych, wprowadził pewne ramy prawne dla instytucji przywrócenia terminu. Ustawowe wymogi wniosku o przywrócenie terminu określa art. 58 kpa. Konstrukcja art. 58 kpa wzorowana jest na art. 169 kpc. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu winno odpowiadać warunkom formalnym, określonym dla wszystkich pism procesowych, a nadto winno zawierać uprawdopodobnienie w nim okoliczności uzasadniających wniosek i równoczesne dokonanie czynności procesowej, która nie została dokonana w terminie; pismo takie może być uzupełnione w trybie usunięcia braków formalnych pisma ( M. Jędrzejewska w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2002 t. 1 s. 365- 366 uw. 3 i 8). Wniosek o przywrócenie terminu może być wyrażony w tym samym piśmie, co zawierające daną czynność procesową, której terminu strona uchybiła. Jednym z wymogów formalnych, którego spełnienie warunkuje możliwość merytorycznej oceny wniosku o przywrócenie terminu, jest złożenie tego wniosku w ustawowym terminie. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia [...] stycznia 2006 r. o północy. Odwołująca rzeczywiście nadała odwołanie listem poleconym w polskiej placówce pocztowej dnia [...] lutego 2006 r.- w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 kpa (k. 34 akt administracyjnych). 3. W postępowaniu administracyjnym art. 9 kpa uchyla działanie klasycznej zasady ignorantia iuris nocet (R. Kędziora "Kpa. Komentarz" Warszawa 2005 s. 48; odpowiednio- J. Ostałowski "Ustawa o świadczeniach rodzinnych- świadczenia nienależnie pobrane"- Sam. Teryt. 4/06/51). Skoro zatem Odwołująca się wniosła odwołanie po terminie i jednoznacznie deklarowała wolę, by sprawa została merytorycznie rozpoznana przez organ odwoławczy, wskazała wyraźnie na świadomość, że odwołanie wniosła po terminie i usprawiedliwiła "niemożność wniesienia zaskarżenia od decyzji z dnia [...] w ustawowym terminie" oczekiwaniem na zaświadczenie od komornika, a nadto wskazała, że dostarczyła je "niezwłocznie po otrzymaniu od komornika w dniu [...] stycznia 2006 r." (k. 36 akt administracyjnych), przeto zgodnie z zasadą racjonalności strony należało uznać, że odwołanie to zawiera w sobie immanentnie zawarty wniosek o przywrócenie terminu ( art. 58 § 1 i 2 kpa; odpowiednio- uchwała SN z dnia 11.9.1997 r. sygn. III CZP 39/97- OSNC 12/97/191, z akceptującą glosą A. Szpunara- PS 6/98/100 i przytoczone przez Glosatora orzecznictwo SN: wyrok z 28.4.1967- OSNC 12/67/227; uchwała z 22.2.1967 z aprobującą glosą Z. Radwańskiego- NP 2/68/301; orzeczenie z 31.1.1962- OSN 1963 poz. 66; orzeczenie z 24.11.1981- OSNC 1982 poz. 106 z aprobującą glosą A. Oleszki- PiP 7/84/135 i GKA). W tej konkretnej sprawie przemawiały za taką wykładnią oświadczenia woli Odwołującej się wyraźne sformułowania zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r., które nakazywały organowi odwoławczemu potraktować owo pismo jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z uprawdopodobnieniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy Zainteresowanej, połączone z odwołaniem ( art. 58 § 1 i 2 kpa; k. 34-36 akt administracyjnych). Przedwczesne okazało się w tej sytuacji wydanie postanowienia przez Samorządowe Kolegium na podstawie art. 134 kpa. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć o owym wniosku o przywrócenie terminu (odpowiednio- orzeczenie SN z: 1.9.1958- 2 CR 119/58- RPEiS 2/60/407; 5.2.1987- III ARN 36/86; 8.5.1935- C I 2395/34- GSW 51-52/35/722; 18.10.1954- 1 CZ 238/54- OSN 2/55/44, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kpc- tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W.Pr. 1998 t. 1 s. 332- 333, uw. 1, 4, 5). 4. Mimo, że Skarżąca nie posłużyła się kodeksowym zwrotem z art. 58 § 1 i 2 kpa "przywrócić termin na prośbę zainteresowanego", to z przytoczonych przez Skarżącą słów i z podjętych przez Skarżącą działań – uzyskanie od komornika sądowego pisma potwierdzającego, że wyegzekwowane kwoty zostały zaksięgowane na poczet zaległych alimentów- wynika niezbicie, że Skarżąca jest zainteresowana w rozpoznaniu odwołania i ma świadomość, że minął już termin do jego złożenia. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane, w razie ewentualnych wątpliwości organ uwzględniając treść art. 7, 8 i 9 kpa, winien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swego stanowiska (co w niniejszej sprawie nie było konieczne- wobec czytelnej woli Odwołującej się). W takiej sytuacji organ II instancji powinien od razu orzec o przywróceniu, bądź odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W analizowanej sprawie organ II instancji tego nie uczynił, mimo że z treści podania wynikało, że zawiera ono odwołanie, świadomość naruszenia terminu, opisane były okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz wynikały okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do jego wniesienia – a zatem zawarte były warunki wymienione w art. 58 kpa. 5. Organ II instancji wydając od razu postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, naruszył zasadę zawartą w art. 9 kpa, na mocy której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego ( Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2006 r., sygn. I OSK 374/06, dostępny na stronie internetowej NSA, w Bazie Orzeczeń). Jest wolą ustawodawcy, by organy czuwały nad stronami i innymi osobami uczestniczącymi w postępowaniu, żeby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielały im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Prawo jednostki do otrzymania niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwości sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Uchybienie tym obowiązkom stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153 /02/1270 ze zm., dalej ppsa). 6. Skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych, nie jest osobą obeznaną w prawie, lecz podejmowała aktywne działania w trakcie postępowania administracyjnego. Informacja o zaległościach alimentacyjnych zasadniczo zmieniła – na korzyść – sytuację Skarżącej, która decyzją z dnia [...] utraciła wypłacaną na córkę zaliczkę alimentacyjną i jest naturalne, że Skarżąca jest zainteresowana przywróceniem prawa do świadczenia. 7. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna zawarty w odwołaniu wniosek A.W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. 8. Z wymienionych powodów, uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji. Przepisu art. 152 ppsa Sąd nie zastosował, mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia organu II instancji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski AT