IV SA/Po 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011r. sprawy ze skargi T. K. S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) . nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu pozwolenia na wprowadzenie gazów i płynów do powietrza 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz T. K. S. A. w O. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Starosta O. na podstawie art. 181 ust.1 pkt 2, art.183 ust. 2 i art.195 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z wystąpieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. (dalej WWIOŚ) z dnia (...) r., jak również wnioskiem firmy T. K. S.A. z (...) r. cofnął bez odszkodowania pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrzu, udzielone firmie T. K. S.A. decyzją Starosty O. Nr (...) z dnia (...) r., w części dotyczącej punktu V załącznika tabelarycznego do w/w decyzji, określającego ilości i rodzaje substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego dla emitora E 7 tj. stanowiska malowania konstrukcji metalowych, dla okresu od dnia (...) r. W uzasadnieniu podano, iż T. K. S.A. wystąpiła z prośbą o wygaszenie decyzji z dnia (...) r. nr (...) w części dotyczącej punktu V załącznika tabelarycznego do w/w decyzji. WWIOŚ wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania w części w/w pozwolenia, dla okresu od dnia (...) r. Na terenie zakładu eksploatowana jest instalacja , w której prowadzona jest działalność polegająca na powlekaniu metali, w trakcie której używane są rozpuszczalniki organiczne. Zgodnie z w/w decyzją, jak i stanem faktycznego zużycia materiałów malarskich, stwierdzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej przez WWIOŚ, roczna emisja LZO ze stanowiska do malowania konstrukcji metalowych, odbywająca się emitorem E 7 przekracza 5 Mg/rok. Dla instalacji "istniejących", w których prowadzone są procesy powlekania powierzchni metalowych i których zdolność produkcyjna wymaga zużycia lotnych związków organicznych w ilości powyżej 5 Mg/rok od dnia (...) r. obowiązują standardy emisyjne określone w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181, dalej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r.). Z treści przedmiotowej decyzji wynika, że określenie wielkości emisji w Mg/h dla instalacji powlekania metali dla okresu od 01 listopada narusza przepisy o ochronie środowiska. Z dniem tym przepisy zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu, co zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 2 poś jest podstawą do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów w tym zakresie. Pismem z dnia (...) r. T. K. S.A. wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) r. w sprawie cofnięcia bez odszkodowania własnego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w części dotyczącej instalacji, w której prowadzone są procesy nakładania powłok na powierzchnie metalowe, z datą wsteczną, od 01 listopada 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla spółki T. K. S.A. zostało wydane w dniu (...) 2006 r. na okres do dnia (...) 2015 r. według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania. Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania pozwolenia obowiązywały przepisy w zakresie standardów emisyjnych z instalacji - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, które weszło w życie dnia 01 stycznia 2006 r. i obowiązuje do dnia dzisiejszego bez zmian (nie licząc sprostowania z 2006 r. dotyczącego błędu w części dotyczącej standardów emisyjnych z instalacji do spalania paliw) nie zachodzi więc przesłanka, na podstawie której organ mógłby się powołać na rzekomą zmianę przepisów dotyczących ochrony środowiska, które zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu. Zgodnie z § 31 ust. 3 rozporządzenia dla eksploatowanej przez wnioskującą spółkę instalacji, w której prowadzone są procesy powlekania powierzchni metalowych, jako instalacji "istniejącej", przepisy rozporządzenia rozdziału 6 stosuje się od dnia 01 listopada 2007 r. Fakt ten znany był organowi ochrony środowiska w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub płynów do powietrza. Zresztą podobny zapis istniał w poprzedzającym cytowane rozporządzenie rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 04 sierpnia 2003 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163, poz. 1584) uchylonym z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. Organ posiadał także informacje (m.in. zawarte we wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza) o tym, że zużycie lotnych związków organicznych (LZO) przekracza 5 Mg/rok (nawet w pozwoleniu organ określił dopuszczalną roczną emisję LZO na poziomie ponad 13 Mg). Starosta O. nie powinien wydawać pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza na okres dłuższy niż do października 2007r. Pozwolenie jednak zostało wydane na okres do 2015 r. z naruszeniem obowiązujących przepisów w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Po ustaleniu, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WWIOŚ, że dla eksploatowanej instalacji do powlekania metali, jako "istniejącej'", od dnia 01 listopada 2007 r. stosuje się przepisy w sprawie standardów emisyjnych z instalacji oraz po skierowaniu przez WWIOŚ wniosku o wszczęcie postępowania, Starosta O. cofnął pozwolenie z datą od 01 listopada 2007 r. Przedkładając Staroście O.wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, przygotowany na podstawie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o ochronie środowiska, spółka działała w dobrej wierze – wniosek został złożony w związku z upływającym terminem obowiązywania poprzedniego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z 1999 r. wydanego z terminem obowiązywania do końca 2015 r. Jako prowadząca instalację odwołująca spółka powinna śledzić obowiązujące przepisy, jednak w sytuacji gdy posiadała obowiązujące do 2015 r. pozwolenie, była pewna, że jest ono prawidłowo wydane dla wszystkich eksploatowanych w zakładzie instalacji i nie analizowała przepisów prawa, zwłaszcza, że prawo to nie zmieniło się od czasu uzyskania pozwolenia. Fakt, że wniosek - przygotowany przez zewnętrznego specjalistę - nie uwzględniał eksploatacji instalacji dla warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, z czego jako prowadząca instalację nie zdawała sobie sprawy, nie zwalniał organu ochrony środowiska z obowiązku przestrzegania prawa. Obecnie spółka ponosi skutki decyzji posiadającej wadę prawną. Po otrzymaniu decyzji Starosty O. z dnia (...) r. odwołująca spółka podjęła kroki mające na celu uzyskanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza tym razem w pełni zgodnego z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) działając na podstawie art. 17 pkt. 1 art.157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją organ pierwszej instancji cofnął bez odszkodowania pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, udzielone firmie T. K. SA decyzją z dnia (...) 2006 r. Nr (...) w części dotyczącej punktu V załącznika tabelarycznego do decyzji, dla okresu od dnia 1 listopada 2007 r. Cofnięcie opisanego pozwolenia nastąpiło na wniosek T. K. S.A. złożony w dniu (...) 2009 r. Ponadto do Starosty O. wpłynęło wystąpienie nr (...) z dnia (...) 2009 r. WWIOŚ informujące o naruszeniu przez T. K. S.A. warunków posiadanego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza i w ślad za nim kolejne wystąpienie nr (...) zawierające wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wydane w roku 2006, które określało termin ważności do (...) 2015 r., również w odniesieniu do stanowiska malowania konstrukcji metalowych, z którego emisja lotnych związków organicznych (LZO) odbywa się z emitora E7. Określona dla tego emitora wielkość emisji w Mg/h - dla instalacji zdefiniowanej jako "istniejąca" obowiązywała do 31 października 2007 roku, po tej dacie tj. od 1 listopada 2007 roku emisję określa się w przeliczeniu na całkowity węgiel organiczny, w jednostkach mg/m3/j - dla emisji zorganizowanej. Pozostawienie decyzji na niezmienionym poziomie dla emitora spowodowałoby naruszenie standardów emisyjnych, a co za tym idzie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Istotne w sprawie jest to, że zainteresowana spółka we własnym zakresie wystąpiła o uchylenie tej części pozwolenia. Podstawą stwierdzenia nieważności jest jedynie taka wada decyzji, która jest kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a SKO po zbadaniu przedmiotowej sprawy nie dopatrzyło się takiego naruszenia obowiązujących przepisów tak procesowych jak i materialnych. Pismem z dnia (...) r. T.K. S.A. wniosła o ponowne rozparzenie sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. wskazując, iż cofnięcie, w części, pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w trybie określonym w art. 195 ust. 1 pkt 2 poś, następuje z urzędu, a nie na wniosek strony. Organ ochrony środowiska właściwy do wydania pozwolenia nie wszczął formalnego postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ograniczając się jedynie do ustnego powiadomienia strony o konsekwencjach sytuacji zaistniałej po dniu 31 października 2007 r. i niejako wymusił tym złożenie przez spółkę wniosku o uchylenie pozwolenia w części dotyczącej lakierni. Wydając jednak decyzję o cofnięciu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, organ podał jako podstawę prawną jedynie art. 195 ust. 1 pkt 2 poś. Nie jest to podstawa do uchylenia decyzji administracyjnej lub jej zmiany na wniosek strony, tym bardziej z datą wsteczną. SKO nie dopatrzyło się w takim postępowaniu (cofnięciu pozwolenia nie z datą wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu, a z datą wcześniejszą o 2 lata) rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od stanowiska spółki w kwestii wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa spółka uważa, że organ wydał decyzję przede wszystkim bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 155 kpa uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie (cofnięcie) pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie leży w interesie strony, która będąc prowadzącym instalację, musi posiadać pozwolenie "emisyjne". Zapewne z tego powodu Starosta O. nie był w stanie wskazać podstawy prawnej cofnięcia pozwolenia które w żadnym wypadku nie może nastąpić na wniosek strony, chociażby dlatego, że przepisy kpa ani przepisy szczególne tego nie przewidują, oprócz art. 195 ust. 1 pkt 2 poś. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując stanowisko wyrażone we wcześniejszej własnej decyzji SKO z (...) r. Pismem z dnia (..) r. T. K. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa przez zastosowanie błędnej jego wykładni. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa decyzja Starosty O. z dnia(...) r. . wydana została na podstawie art. 195 ust.1 pkt 2 poś ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r., który stanowi, iż pozwolenie może zostać cofnięte bez odszkodowania, jeżeli przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone wyłącznie w sytuacji gdy po jego wydaniu nastąpiła zmiana przepisów, na podstawie których pozwolenie to zostało wydane. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Starosty O. z dnia (...) r. wskazano, że zmiana przepisów została wprowadzona rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. Zatem nasuwa się pytanie, jak mogła nastąpić zmiana przepisów po wydaniu decyzji, skoro decyzja została wydana (...) 2006 r., a rozporządzenie ponad trzy miesiące wcześniej czyli 20 grudnia 2005 r. Wydając decyzję w dniu (...) 2006 r. Starosta O. musiał wiedzieć już o istniejącym przepisie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. i o skutkach prawnych tego przepisu. Po dacie wydania decyzji, czyli po dniu (...) 2006 r. nie został wydany żaden przepis, który zmieniłby stan prawny z dnia wydania decyzji. Jest oczywiste, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 195 ust.1 pkt 2 poś, które upoważniałyby organ do cofnięcia wydanego wcześniej pozwolenia. Bez znaczenia jest w ocenie skarżącej spółki powoływanie się na wniosek strony (złożony pod wpływem błędnej oceny stanu prawnego), ponieważ powołany w podstawie prawnej decyzji z dnia (..) 2009 r. art. 195 ust.1 pkt 2 poś nie przewiduje wszczęcia postępowania w tym zakresie na wniosek strony. Z analizy tego przepisu wynika jednoznacznie, że wniosek taki nie ma żadnego sensu ani znaczenia w postępowaniu. Przepis ten nakłada bowiem na organ obowiązek wnikliwej analizy materiału dowodowego w sprawie i na tej podstawie, po ustaleniu, czy zostały spełnione przesłanki w tym przepisie wymienione, umożliwia mu wydanie stosownej decyzji. Tylko to i wyłącznie zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 195 ust.1 pkt 2 poś jest podstawą do wydania decyzji, a nie wniosek czy jakiekolwiek inne pismo strony. Decyzja z dnia (...) 2006 r. przyznająca pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza ukształtowała stan prawny w tym zakresie w przedsiębiorstwie spółki i to w perspektywie do dnia (...) 2015 r. Decyzja ta była ostateczna i funkcjonowała w obiegu prawnym, a na jej podstawie spółka podejmowała szereg działań w tym również inwestycyjnych z przekonaniem, że działania te są zgodne z prawem, albowiem oparte zostały o w/w decyzję ostateczną. Niesprawiedliwe jest cofnięcie decyzją z dnia (...) 2009 r. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza i to cofnięcie o ponad dwa lata wstecz, skutkujące wysokimi konsekwencjami finansowymi, które w takiej sytuacji grożą spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96, niepubli.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96, niepubli.). Celem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 §1 kpa to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji obowiązany jest zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (IISA 2164/92, opubl. w ONSA 1995, nr 1, poz. 32) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (II OSK 390/07, nie publ.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 kpa. Zatem organ prowadząc postępowanie nieważnościowe winien stosownie do art. 7 kpa podjąć kroki mające na celu ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przykładowo za "rażące naruszenia prawa", będzie uznawane: oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu; naruszenie przepisów o trwałości decyzji, jej sądowej kontroli, dwuinstancyjności; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 (Wspólnota 1994, nr 42, s. 16) Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności". SKO rozpoznając niniejszą sprawę, nie wskazało jaką przesłankę z art. 156 § 1 kpa badało. W uzasadnieniu ograniczyło się tylko do lakonicznego stwierdzenia, iż podstawą stwierdzenia nieważności jest jedynie taka wada decyzji, która jest kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a po zbadaniu przedmiotowej sprawy nie dopatrzono się takiego naruszenia obowiązujących przepisów tak procesowych jak i materialnych. Powyższego błędu nie naprawiło SKO rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem powtórzyło stanowisko zawarte w pierwszej swojej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż jeżeli organ wszczął już postępowanie, to winien zbadać decyzje pod kątem wszystkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, ponieważ decyzja wydana w tym postępowaniu będzie miała wpływ na możliwość późniejszego wszczęcia postępowania. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji będzie korzystać z powagi rzeczy osądzonej i niedopuszczalne będzie wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie kontroli w trybie nieważnościowym tej samej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję SKO w K. z dnia (...) 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, a także przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, nakazujących organom administracji publicznej podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zobowiązujących organy do wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, a zatem przesądzającej, że decyzja z dnia z dnia (...) 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, mimo iż nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W art. 194 poś zostały unormowane obligatoryjne przesłanki cofnięcia pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Natomiast w art. 195 ust. 1 ustanowiono fakultatywne podstawy cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, co oznacza, że organ w tym zakresie, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podejmuje decyzję uznaniową. W przeciwieństwie do rozwiązań zawartych w art. 194 do podjęcia takiej decyzji wystarczy spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 194. ust. 1, pozwolenie podlega cofnięciu lub ograniczeniu bez odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Natomiast zgodnie z art. 195 ust. 1 pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach; 2) przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu; 3) instalacja jest objęta postępowaniem, o którym mowa w art. 227-229; 4) nastąpiło przekroczenie krajowych pułapów emisji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Decyzja cofająca bądź ograniczająca pozwolenie ma mieć charakter w pierwszym rzędzie prewencyjny – jej głównym celem powinno być niedopuszczenie do powstania wskazanych negatywnych konsekwencji w środowisku lub dla człowieka . Z tym właśnie założeniem związany jest obowiązek podjęcia przez organ odpowiedniego działania w przypadku stwierdzenia możliwości zaistnienia takich zagrożeń. Przepis ma również jednak charakter sankcyjny– dotyczy sytuacji, w której funkcjonowanie instalacji budzi istotne zagrożenia ze względu na potencjalnie możliwe konsekwencje. Stwierdzenie zaistnienia możliwości wystąpienia wskazanych skutków powoduje obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do cofnięcie lub ograniczenia pozwolenia. Sankcyjny charakter instytucji wynika przede wszystkim z faktu połączenia w niej cofnięcia uprawnień (wynikających z decyzji administracyjnej) ze stwierdzeniem określonego, negatywnie ocenionego sposobu prowadzenia działalności – stwierdzenie zaistnienia tego faktu ma spowodować obowiązkowe konsekwencje negatywne dla zainteresowanego. Straci on bowiem uprawnienia, a określone ustawą obowiązki i tak będzie musiał wykonać, zaś w przypadku poniesienia z tego tytułu szkód nie przysługuje mu odszkodowanie. Charakterystyczną cechą konstrukcji jest brak bezpośredniego powiązania sankcji cofnięcia lub ograniczenia z naruszeniem wymagań w tej decyzji określonych. Przyczyną nałożenia sankcji ma być kwalifikowane (bo mogące spowodować wskazane skutki) nienależyte eksploatowanie instalacji. Należałoby uznać, że "nienależyte eksploatowanie instalacji" to takie, które nie spełnia określonych ustawą albo na jej podstawie wymagań. Zasady eksploatacji określa jednak nie tylko pozwolenie emisyjne, ale i ogólne przepisy ustawy (Prawo ochrony środowiska pod redakcją Marka Górskiego. Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 230). Starosta O. wydając decyzję w dniu (...) 2006 r. wiedział, że dla eksploatowanej przez skarżącego instalacji, w której prowadzone są procesy powlekania powierzchni metalowych, jako instalacji "istniejącej", przepisy rozdziału 6 rozporządzenia stosuje się od 01 listopada 2007 r. i w związku z tym nie powinien wydawać pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza na okres dłuższy niż do 31 października 2007 r. Pozwolenie takie natomiast zostało wydane na okres do 2015 r. z naruszeniem obowiązujących przepisów w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa do cofnięcia zezwolenia na wprowadzenie gazów i płynów do powietrza w części dotyczącej punktu V załącznika tabelarycznego zamieszczonego w decyzji z dnia (...) 2006 r. określającego ilości i rodzaje substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego dla emitora E 7 tj. stanowiska malowania konstrukcji metalowych, bowiem w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i płynów powstających w wyniku eksploatacji instalacji wyposażonej w emitory tj. w dniu (...) 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r., które weszło w życie dnia 1 stycznia 2006 r., a które stanowiło w § 31 ust. 3, iż przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do procesów określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, prowadzonych w instalacjach, których zdolność produkcyjna wymaga zużycia lotnych związków organicznych określonego w załączniku nr 8 do rozporządzenia, dla których wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub, gdy taka decyzja nie była wymagana, zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania złożono po dniu 29 marca 1999 r., lub które oddano do użytkowania po dniu 29 marca 2000 r., zwanych dalej "instalacjami nowymi", a od dnia 1 listopada 2007 r., z zastrzeżeniem § 38 ust. 4, także do instalacji, dla których taki wniosek lub takie zawiadomienie złożono przed dniem 29 marca 1999 r., jeżeli instalacje zostały oddane do użytkowania nie później niż do dnia 29 marca 2000 r., zwanych dalej "instalacjami istniejącymi". Wskazać jednak należy, że decyzja udzielająca pozwolenia jest decyzją przyznającą określone prawa i obowiązki, a ich pozbawienie może nastąpić tylko w razie wystąpienia określonych przesłanek. Przepis art. 195 ust. 1 pk 2 poś, na który powołał się Starosta O. w decyzji z dnia (...) 2009 r. cofającej bez odszkodowania zezwolenie stanowi, iż pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu. Zdaniem Sadu, w przypadku tym, chodzi o taką zmianę przepisów, która nastąpiła już po wydaniu pozwolenia i jednocześnie do tego dnia nie była znana organowi wydającemu decyzję. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem jak wspomniano wyżej, w dniu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia tj. w dniu (...) 2006 r. obowiązywało rozporządzenie, które § 31 ust. 3 wskazywało, iż od 01 listopada 2007 r. dla instalacji eksploatowanej przez skarżącą spółkę będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 6 rozporządzenia. Dlatego brak było podstawy prawnej do wydania decyzji cofającej pozwolenie z mocą wsteczną na podstawie wyżej wskazanego przepisu, to jest dla okresu od dnia 1 listopada 2007 r. Decyzje ustalające rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza są decyzjami konstytutywnymi, które tworzą dla danego podmiotu konkretne uprawnienie, polegające na tym, że od chwili otrzymania takiej decyzji podmiot taki może legalnie wprowadzać do powietrza ustalone w tej decyzji rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających. Na konstytutywny charakter tych decyzji wskazuje zarówno to, że ustala się w nich rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, jak i to, że istota rozstrzygnięcia polega na dopuszczeniu (w zezwoleniu) emisji określonych zanieczyszczeń. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do działań podmiotu pro futuro, a więc do emitowania substancji zanieczyszczających po wydaniu decyzji. Cofnięcie decyzji na podstawie, której strona uzyskała pozwolenie na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów, prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ono zatem również charakter konstytutywny (patrz: wyrok NSA 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 7/01, opubl. Lex 53235). Cofnięcie decyzji udzielającej pozwolenia na emisję do powietrza gazów i pyłów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Cofnięcie decyzji winno zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa, w tym wypadku prawa do emisji gazów i pyłów. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. W niniejszej sprawie przepis art. 195 ust. 1 pkt 2 poś , który został przywołany w podstawie prawnej decyzji cofającej pozwolenie nie przewiduje cofnięcia pozwolenia z mocą wsteczną. Cofniecie decyzji przyznającej prawo do emisji gazów i pyłów z mocą wsteczną jest niewykonalne, bowiem gazy te i pyły zostały już wyemitowane do powietrza (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA.Gd 155/09, opubl. Lex nr 580287). Za powyższym stanowiskiem przemawia zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wypływa ochrona prawa nabytych, a ich pozbawienie może nastąpić tylko w razie określonych wadliwości decyzji. Ponadto wyrażona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Materialne prawo administracyjne cechuje ogromna różnorodność. Każda z części składowych tego prawa ma pewne szczególne właściwości, dostosowane do celów i zasad danej instytucji prawnej. Nowe akty normatywne stosuje się na ogół do oceny skutków i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po ich wejściu w życie. Gdy stosunki prawne powstają i są ukształtowane ostateczną decyzją administracyjną wydaną pod rządem dawnych aktów normatywnych, a skutki prawne decyzji mają obowiązywać także w czasie obowiązywania nowych norm prawnych, odmiennie regulujących ukształtowane już stosunki prawne, powinna być stosowana zasada bezpośredniego (natychmiastowego) działania nowych unormowań prawnych. Stosownie do tej zasady, nowe regulacje prawne powinny mieć zastosowanie do wszystkich skutków, jakie powstaną w przyszłości z zastanych i już ukształtowanych stosunków prawnych, przy czym zasada bezpośredniego działania nowych aktów normatywnych nie powinna naruszać zakazu retroakcji, jeżeli wkracza w stosunki już ukształtowane decyzją ostateczną. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1999 r. sygn. akt K. 7/00; wedle tego wyroku "Przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują w okresie, gdy nowa norma weszła w życie, należy - zgodnie z zasadą lex retro non agit - następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych". Jednakże z zasady bezpośredniego działania nowego prawa nie można wyprowadzić ogólnego wniosku, że zmiana przepisów prawnych sama przez się powoduje zmianę praw i obowiązków ukształtowanych już decyzją ostateczną na podstawie przepisów prawnych obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów. O tym, jakie znaczenie dla stosunków administracyjno-prawnych ukształtowanych już decyzją ostateczną ma wejście w życie nowych przepisów (zmienionych przepisów) dotyczących tych stosunków, rozstrzygają normy wprowadzające nowe przepisy, a w razie ich braku - ogólne reguły międzyczasowe i zasady stosowania prawa, a także charakter stosunków prawnych, których dotyczą nowe przepisy. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej i obowiązywania jej w czasie wynika, że zmiana stosunków prawnych ukształtowanych decyzją, dokonywana z powodu zmiany prawa, wymaga wyraźnych przepisów, które stanowią podstawę do ukształtowania tych stosunków na nowo. Wobec tego zmiana stanu prawnego ukształtowanego z mocy decyzji ostatecznej jest możliwa tylko w przypadkach unormowanych w sposób pozytywny. Takim właśnie unormowaniem jest przepis art. 192 poś, który stanowi, iż przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. (patrz: wyrok NSA 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 7/01, opubl. Lex 53235). Za stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do cofnięcia pozwolenia z mocą wsteczną przemawiają także inne okoliczności, a mianowicie skoro cofnięto pozwolenie z uwagi na wadliwie określone dopuszczalne normy emisji gazów i pyłów do powietrza, po dacie 1 listopada 2007 r., to wniosek z tego, że skarżąca spółka po tym terminie wprowadzała do powietrza gazy i pyły z przekroczeniem dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu. Stan taki powodowałby nałożenie na skarżącą spółkę administracyjnej sankcji finansowej za naruszanie zasad korzystania ze środowiska tj. administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 1 poś. Stan taki byłby trudny do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami prawa w tym z zasadą sprawiedliwości. Końcowo Sąd wskazuje, iż ustawa prawo ochrony środowiska wprowadza odrębny od przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb służący zmianie pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów . Przewidziane w sprawie postępowanie winno toczyć się w oparciu o art. 192 upś, stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 155 kpa. Przepis art. 192 poś, nakazujący w przypadku zmiany warunków pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów stosować odpowiednio przepisy o wydawaniu pozwolenia, jest bowiem tym przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 163 kpa. Ten ostatni przepis uprawnia organ administracji publicznej do uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przewidują to przepisy szczególne. W tej sytuacji uznać należy, że art. 163 kpa i wszelkie tryby wzruszania decyzji zawarte w przepisach szczególnych, do których przepis ten odsyła - w rozpatrywanym przypadku będzie to art. 192 poś, muszą być rozpatrywane w odniesieniu do art. 155 kpa według klasycznego stosunku lex specialis do lex generalis (tak też W. Chróścielewski, A. Korzeniowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 31 lipca 2002 r. II SA/Gd 441/00, OSP 2004/2/14). Wynikający z dyspozycji art. 192 poś nakaz odpowiedniego stosowania w przypadku zmiany warunków pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, przepisów o wydawaniu pozwolenia, wprowadza szczególne zasady na jakich można zmienić ostateczną decyzję, które to zasady mają pierwszeństwo przed uregulowanymi w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego trybami wzruszenia decyzji ostatecznej – w tym przepisem art. 155 kpa (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 592/10, opubl. cbios.gov.pl). Zmiana decyzji o dopuszczalnej emisji, w razie zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza ma na celu ustalenie na przyszłość rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających, których wprowadzanie do powietrza przez dany podmiot zostało z mocy tej decyzji dopuszczone. Sama zmiana norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza nie stanowi jeszcze o tym, że dany podmiot może wprowadzać substancje zanieczyszczające w sposób odbiegający od ustaleń obowiązującej decyzji o dopuszczalnej emisji. Dopóki w obrocie prawnym jest pierwsza decyzja o dopuszczalnej emisji, dopóty jej ustalenia są wiążące - do czasu wydania kolejnej decyzji o dopuszczalnej emisji. Kolejnej decyzji nie można nadać mocy ze skutkiem wstecznym, ponieważ oznaczałoby to objęcie jej rozstrzygnięciem okresu, w którym obowiązywała i wywoływała skutki prawne pierwsza decyzja emisyjna. (patrz: wyrok 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 7/01 opubl. ONSA 2002/2/51, Prok. i Pr.- wkł. 2002/5/55, OSP 2003/1/13, Lex 53235). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. MZ