IV SA/Po 365/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu [...] listopada 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wpłynął wniosek A. P. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad wujkiem męża, J. A., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. W. w dniu [...] listopada 2019 r. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy i Miasta O. (zwany też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – J. A.. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że przyczyną odmowy był, po pierwsze, fakt, iż niepełnosprawność J. A. powstała w wieku [...] lat, a więc po upływie okresów, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."). Po drugie, organ ustalił, że sprawująca opiekę Wnioskodawczyni nie znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki oraz nie jest z nią spokrewniona. W terminowo wniesionym odwołaniu, Wnioskodawczyni odrzuciła argumentację organu I instancji, podkreślając, że jest wprawdzie osobą niespokrewnioną z J. A., ale osoby z nim spokrewnione – jego matka, brat i siostra – są osobami również schorowanymi i wymagającymi opieki. Ponadto Skarżąca wskazała, że samodzielnie sprawuje opiekę nad chorym wujem swojego męża, rehabilituje go oraz zorganizowała mu pobyt rehabilitacyjny w szpitalu. Decyzją z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane też dalej "SKO" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym, z racji tego, że Skarżąca nie jest spokrewniona z J. A., nie jest zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych, a tym samym nie należy do żadnego z kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO podzieliło stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 09 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13, w myśl którego osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję SKO, Skarżąca przedstawiła ponownie sytuację osobistą i rodzinną J. A. oraz historię i zakres opieki sprawowanej nad nim przez Skarżącą wraz z jej mężem. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił przede wszystkim przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; w skrócie "u.ś.r."), określający przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, jeżeli są spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozytywne określone w cytowanym przepisie, a zarazem nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wyszczególnionych zwłaszcza w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wszakże, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z 02.02.2017 r., I OSK 2792/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Ustawodawca w wyżej przywołanym art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. określił katalog osób uprawnionych do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto w art. 17 ust. 1a u.ś.r., doprecyzował, że: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Mając na względzie wyjaśnienia Skarżącej, że J. A. jest wujem jej męża, należy stwierdzić, iż istotnie nie występuje pomiędzy nimi stosunek pokrewieństwa. Taki stosunek zachodzi jedynie pomiędzy J. A. a mężem Skarżącej. Tymczasem to właśnie więzy pokrewieństwa są podstawowym źródłem obowiązku alimentacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Celem dogłębnego zbadania przedmiotowej sprawy, należy poddać analizie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r., aby rozstrzygnąć, czy organy administracji publicznej dokonały prawidłowej kwalifikacji osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, z późn. zm.; w skrócie "k.r.o."). W tym celu niezbędne jest także zestawienie ww. przepisów u.ś.r. z odnośnymi regulacjami k.r.o. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i art. 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy k.r.o. regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia – m.in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów k.r.o., jednoznacznie zakreśla krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Jak to już wyżej wskazano, obowiązek alimentacyjny obciąża zasadniczo jedynie krewnych (i to nie wszystkich), czyli – zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. – osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (pokrewieństwo w linii prostej), lub osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (pokrewieństwo w linii bocznej). Natomiast nie występuje on pomiędzy osobami tzw. powinowatymi, czyli między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (por. art. 618 § 1 k.r.o.,) W niniejszej sprawie, relacja pomiędzy Skarżącą a J. A. wpisuje się w stosunek powinowactwa w rozumieniu art. 618 § 1 k.r.o., w myśl którego: "Z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Trwa ono mimo ustania małżeństwa." J. A. jest spokrewniony z mężem Skarżącej (jest jego wujem), w związku z czym Skarżącą oraz J. A. to osoby względem siebie powinowate. A jak to już wyżej wskazano, przepisy k.r.o. dotyczące obowiązku alimentacyjnego nie znajdują zastosowania do osób powinowatych. Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (ONSAiWSA z 2014 r. Nr 3, poz. 36) – przywołane także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – a zawierające się w tezie, że: "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych." W ocenie cytowanego składu orzekającego NSA, przywołana treść omawianych przepisów u.ś.r. nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z k.r.o. W ocenie Sądu w niniejszym składzie cytowana teza uchwały NSA jest nadal aktualna i w pełni adekwatna do okoliczności kontrolowanej sprawy. W konsekwencji należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że istotną przeszkodą do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że Skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z niepełnosprawnym wujkiem swego męża wymagającym opieki, J. A., co oznacza, że nie jest prawnie zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych wobec niego, a tym samym nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organy zasadnie odmówiły Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ubocznie godzi się zauważyć, że organ I instancji wskazał jeszcze drugą podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, jaką zdaniem tego organu miał być fakt, że niepełnosprawność J. A. powstała w [...]. roku życia, a więc po upływie terminów określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W myśl tego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Wobec tego należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym nie można już upatrywać w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Albowiem wyrokiem z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, CBOSA). Należy jeszcze zauważyć, że organy administracji nie wyjaśniały, czy Skarżąca istotnie nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wzgląd na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co – jak to już wskazano wyżej – stanowi podstawowy wymóg uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, w ocenie Sądu, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w okolicznościach kontrolowanej sprawy – tj. w sytuacji ujawnienia się przesłanki negatywnej przyznania świadczenia (braku przynależności do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r.) – nie było niezbędne, a wręcz mogłoby zostać ocenione jako niecelowe w świetle zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu zarówno powyższe "zaniechanie", jak i fakt błędnego powołania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako dodatkowej przeszkody do przyznania żądanego świadczenia, mają charakter drugorzędny w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że pomiędzy Skarżącą a J. A. nie zachodzi relacja pokrewieństwa i obowiązku alimentacyjnego – co już wyłączało możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę to, że Burmistrz prawidłowo wskazał na okoliczność, iż Skarżąca nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem J. A., oraz na tej podstawie trafnie orzekł o odmowie przyznania świadczenia, należy uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji, pomimo w części błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W konsekwencji również zaskarżona decyzja, utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, prawu odpowiada. Podsumowując, ze względu na brak pokrewieństwa pomiędzy Skarżącą a osobą wymagającą opieki, nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17ust. 1 u.ś.r., co potwierdza ww. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 5/13. Osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. I to bez względu na to czy faktycznie, ani w jakim zakresie, ową opiekę sprawuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.