IV SA/Po 366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg S. H., E. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "p.b.") oraz art. 104 i art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] (dalej: "Spółka") pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...], w miejscowości [...]. Od opisanej decyzji odwołania wniosły wyłącznie osoby nie uczestniczące w postępowaniu przed organem I instancji: E. S. oraz S. H., J. W. i S. S. W swym odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. E. S. wskazała, że w Prokuraturze Rejonowej w [...] toczy się postępowanie i w związku z tym kolejne decyzje "powinny być wstrzymane". Ponadto podniosła, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy prawo wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie uzupełniającym odwołanie, datowanym na dzień [...] grudnia 2010 r., odwołująca się zarzuciła, że w postępowaniu została pominięta jako strona. Oceniła, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania obiektu, zarówno jeżeli chodzi o skumulowany hałas, jaki wytwarzać będzie elektrownia, jak i ze względu na obniżenie wartości jej nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji. Wskazała, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została zaskarżona do sądu administracyjnego i obecnie jest na etapie rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny – co uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania, bowiem ewentualne wyeliminowanie decyzji lokalizacyjnej doprowadzi do fizycznego wybudowania farm wiatrowych, podczas gdy odpadnie prawna podstawa do wydania pozwolenia na budowę. S. H., J. W. i S. S. wnieśli odwołania identycznej treści, co pismo uzupełniające odwołanie E. S., z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podkreślił, że wezwał skarżących do uzupełnienia odwołań poprzez przedłożenie w zakreślonym terminie dowodu dysponowania nieruchomością, w celu ustalenia, czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, oraz do wykazania, że wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało naruszenie ich interesu prawnego w kontekście Prawa budowlanego. S. H. , J. W. i S. S. pozostawili to wezwanie bez odpowiedzi, a tym samym, w ocenie Wojewody, nie wykazali posiadania interesu prawnego uprawniającego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Z kolei E. S. w odpowiedzi podniosła szereg zarzutów pod adresem wydanej dla przedmiotowej farmy wiatrowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto załączyła m.in.: wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż jest ona właścicielem działek o nr ewid. [...], operat szacunkowy określający wartość rynkową gruntu oraz opinię rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą wpływu sąsiedztwa planowanych turbin elektrowni wiatrowych, z której wynika, iż nastąpi obniżenie wartości majątkowej jej nieruchomości – co, zdaniem odwołującej się, przesądza, iż powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowych elektrowni wiatrowych. Wojewoda wskazał, że w świetle art. 28 k.p.a. o tym, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego decyduje to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny", nie zaś subiektywne przekonanie danej osoby, wola uczestniczenia w postępowaniu, bądź nawet dopuszczenie danej osoby przez organ do udziału w postępowaniu. Podkreślił, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w tym m.in. decyzji lokalizacyjnej, środowiskowej, raportu oddziaływania na środowisko i oceny emisji hałasu) Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie – krąg stron. Zgodnie z tymi ustaleniami obszar oddziaływania planowanych obiektów będzie obejmował nieruchomości o numerach ewid.: [...] (własność Z. Ś.), [...] (własność Gminy [...].),[...] (własność Spółki), [...] (współwłasność M. i B. B.). Organ odwoławczy podkreślił, że działki odwołującej się nie zostały wymienione jako znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanych turbin wiatrowych. Planowana inwestycja znajduje się na terenach użytkowanych rolniczo, dla których nie ma norm ograniczających użytkowanie ze względu na poziom hałasu. Najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości około 350 m od elektrowni i, jak wykazuje symulacja dla wariantu przyjętego do realizacji, poziom hałasu w takiej odległości nie przekracza 45 dB, co odpowiada normom dla zabudowy mieszkaniowej. Stąd nie ma potrzeby wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania wokół zespołu elektrowni wiatrowych. Realizacja inwestycji zgodnie z przedstawionymi przez inwestora założeniami (wariant najmniej uciążliwy akustycznie) nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm na terenach objętych ochroną przed hałasem (hałas w odległości powyżej 250 m od elektrowni spada poniżej 45 dB). W konkluzji Wojewoda stwierdził, że nie ma prawnych przesłanek do uznania skarżących za stronę postępowania, a więc i do rozpatrzenia podnoszonych w ich odwołaniach zarzutów oraz wniosku o zawieszenie postępowania. Fakt ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek realizacji projektowanej inwestycji wiatrowej nie stanowi interesu prawnego tylko faktyczny. Nadto organ odwoławczy zauważył, że z przedłożonej przez odwołującą się opinii dotyczącej wpływu sąsiedztwa turbin elektrowni wiatrowych na wartość okolicznych nieruchomości wynika, iż została ona sporządzona przy założeniu, że wymienione elementy sąsiedztwa znajdują się w przewidzianej przepisami odległości i nie powodują bezpośredniego oddziaływania na nieruchomość, a jedynie mogą być niepożądaną częścią krajobrazu, co oznacza, że dana nieruchomość może być dalej wykorzystywana na cele mieszkaniowe, według obecnego sposobu użytkowania. Na opisaną decyzję odrębne skargi identycznej treści, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S. i S. H. Decyzji Wojewody zarzucili naruszenie: − art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy z akt sprawy wynika przeciwnie, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; − art. 107 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego sprawy; − art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wszystkich podstaw faktycznych, na których oparł się organ II instancji, co doprowadziło do wydania decyzji wewnętrznie sprzecznej; − art. 7 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu obywateli; − art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów administracji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Na tej podstawie każdy ze skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg oboje skarżący podkreślili, że nie budzi wątpliwości, iż w okresie wydawania zaskarżanej decyzji należące do nich działki sąsiadowały bezpośrednio z działkami, na terenie których ma zostać wzniesiona przedmiotowa inwestycja. Podkreślili, że przedłożona opinia rzeczoznawcy majątkowego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na wartość ich nieruchomości. Z opinii tej wynika interes prawny skarżących, gdyż stwierdza ona, że realizacja projektowanych elektrowni wiatrowych stanowi ingerencję w walory krajobrazowe nieruchomości położonych do 1 km od planowanej lokalizacji wiatraków, co skutkuje zmniejszeniem wartości rynkowej tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślił, że merytoryczne zarzuty podnoszone przez skarżących nie były przedmiotem postępowania przed tym organem i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na brak przymiotu strony osób odwołujących się. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o "wstrzymanie inwestycji" w związku ze złożoną przez siebie skargą. Postanowieniem z dnia 05 sierpnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 366/11) tut. Sąd postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie skarżącej na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2011 r. (sygn. akt II OZ 1002/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa., które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności organy administracji wyczerpująco zebrały cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżącym powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest poza sporem, iż w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania wyznacza przepis art. 28 ust. 2 p.b., stanowiący regulację szczególną i o węższym zakresie w stosunku do art. 28 k.p.a. zawierającego "ogólną" definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym decyzję lokalizacyjną, środowiskową, raport oddziaływania na środowisko i ocenę emisji hałasu do środowiska) obszar oddziaływania planowanych obiektów i trafnie stwierdziły, że żadna z działek należących do skarżących nie znajduje się w granicach tak ustalonego obszaru oddziaływania. Należy w tym miejscu podkreślić – co Sądowi jest wiadomym z urzędu – iż kwestia występowania prawnie relewantnego oddziaływania projektowanej farmy wiatrowej na nieruchomości skarżących była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 191/10) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji Burmistrza [...] z dnia[...] września 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu tego wyroku, którym oddalono skargi na ww. decyzję wniesione m.in. przez E. S. i S. H., stwierdzono, iż nieruchomości skarżących leżą poza oddziaływaniem przedmiotowych wiatraków. Przywołany wyrok o sygn. IV SA/Po 191/10 nie wiąże Sądu ani organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, a to już choćby z tego względu, że charakter sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i charakter sprawy o wydanie pozwolenia na budowę – choć obie dotyczą tego samego celu inwestycyjnego – jest jednak odmienny i ma inny zakres (por. wyrok NSA z 06.01.2009 r., II OSK 1722/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dlatego Wojewoda trafnie podjął własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i zasadnie wezwał odwołujących się, którzy nie występowali jako strona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, do wykazania swego interesu w sprawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podmiot zgłaszający żądanie wszczęcia postępowania (tu: postępowania odwoławczego) winien wykazać posiadanie interesu prawnego w sprawie, wywiedzionego z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15.12.1999 r., IV SA 1610/97, LEX nr 48736). W świetle powyższego, skoro skarżący S. H. zignorował wezwanie Wojewody do wykazania interesu w sprawie i przedłożenia stosownych dokumentów, to organ ten zasadnie uznał, iż skarżący posiadania takiego interesu nie wykazał. Organ administracji nie ma bowiem obowiązku poszukiwania i wykazywania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który, zgłaszając się do sprawy, wykazuje w tym zakresie całkowitą bierność. Należy przy tym zauważyć, iż z zalegających w aktach sprawy dokumentów, w tym zwłaszcza wypisów z ewidencji (k. 100–101 akt adm. II inst.), wynika, iż działki należące do tego skarżącego nie leżą w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Również skarżąca E. S., choć odpowiedziała na ww. wezwanie Wojewody, nie zdołała wykazać legitymowania się interesem prawnym w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi, należące do skarżącej nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których ma zostać wzniesiona przedmiotowa inwestycja – nieruchomości te są bowiem zlokalizowane w pobliżu trzeciej z planowanych do realizacji w miejscowości [...] elektrowni wiatrowych, nie objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę – ani nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, a także w przywołanym wyżej wyroku o sygn. IV SA/Po 191/10, że fakt ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek realizacji projektowanej inwestycji nie stanowi interesu prawnego tylko faktyczny. Spadek wartości działki w żadnym razie nie oznacza bowiem "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. A tylko zaistnienie takiego ograniczenia pozwalałoby stwierdzić, że dana działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie – że jej właściciele powinni zostać dopuszczeni do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.