IV SA/Po 374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Karol Pawlicki Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego zwrotnego 1. oddala skargę; 2. zasądza na rzecz adwokata B. Sz. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].03.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].12.2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania K. Z. zasiłku celowego zwrotnego na pokrycie kosztów spłaty zadłużenia czynszowego w kwocie 5.985 zł. Obydwie decyzje wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...].11.2009 r. K. Z. zwrócił się z prośbą o pomoc finansową w formie zasiłku celowego zwrotnego na pokrycie kosztów przekształcenia mieszkania w odrębną własność oraz spłatę zadłużenia mieszkaniowego w łącznej wysokości 5985 zł. W trakcie przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, a źródłem jego dochodu jest świadczenie emerytalne w wysokości 1016.87 zł. Na podstawie poczynionych ustaleń, Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 2. art. 3, art. 7 pkt. 5, art. 8 ust.1 pkt. 1, art. 12, art. 39 ust. 1 ust. 2, art. 41, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r, Nr 175, poz. 1632 – dalej również jako: u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej również jako: k.p.a.) decyzją z dnia [...].12.2009 r. odmówił K. Z. przyznania zasiłku celowego zwrotnego na pokrycie kosztów przekształcenia mieszkania w odrębną własność oraz spłaty zadłużenia czynszowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienia w zapłacie, w łącznej wysokości 5985 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art.8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41. 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł; osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł; rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jednocześnie wyjaśniono, że dochód wnioskodawcy przekracza ustalone kryterium o kwotę 539.87 zł., wobec czego skarżący nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 pkt. 1 i 2 u.p.s. W dalszej kolejności organ wskazał, że rozpoznając możliwości udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku pod warunkiem jego częściowego zwrotu, ustalono, że wysokość czynszu, jaki wnioskodawca jest zobowiązany regulować to kwota 270,46 zł. Ponadto – jak ustalono - skarżący reguluje bieżące rachunki, przy czym łączny koszt utrzymania mieszkania oszacowano na średnio 328.94 zł w skali miesiąca. Zauważono też, że ze względu na stan zdrowia wnioskodawca ponosi koszty związane z zakupem niezbędnych leków, a ich deklarowany koszt, wg przedstawionej specyfikacji z apteki z dnia 26.11.2009 r. wynosi 184.13 zł. W dalszej kolejności wskazano, że skarżący korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Filia S. M., w formie jednego ciepłego posiłku dziennie przy czym jest on całkowicie zwolniony z ponoszenia odpłatności za bony w okresie od czerwca do października 2009 i ponownie od listopada do grudnia 2009 roku. W świetle czego - w ocenie Kierownika tego Ośrodka – dochód wnioskodawcy, jak również uzyskiwana pomoc pozwala mu na bieżące regulowanie opłat za czynsz. W ocenie organu, doprowadzenie do zadłużenia czynszowego, w sytuacji skarżącego, nie wynikało z braku środków finansowych na powyższe. Ustalono bowiem, że zadłużenie to istnieje od października 2001 r. i spowodowane było opłaceniem niepełnego wymiaru czynszu. Podkreślono, że wnioskodawca miał świadomość, iż opłacanie niepełnego czynszu powodować będzie, iż na jego koncie rosnąć będzie zadłużenie. Ponadto, wskazano, iż z informacji uzyskanych ze Spółdzielni Mieszkaniowej "W." wynika, iż skarżący w miesiącu listopadzie wpłacił kwotę głównej należności z tytułu zadłużenia w wysokości 1667,05 zł. Do uregulowania pozostały natomiast ustawowe odsetki za opóźnienia w zapłacie w wysokości 3360.78 zł. Nadmieniono równocześnie, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Filia S. M. zwrócił się z pisemną prośbą do Spółdzielni Mieszkaniowej "W." o umorzenie odsetek za nieterminowe regulowanie czynszu. W dalszej kolejności wskazano, że przepis art.39 u.p.s stanowi ,że "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może być przyznany zasiłek celowy, przyznawany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Celem przepisu art. 39 u.p.s. – jak wyjaśniono -jest zatem zaspokojenie potrzeb pojmowanych jako bieżące niedostatki, nie zaś potrzeb pojmowanych jako realizacja zaciągniętych zobowiązań o charakterze cywilno, administracyjno, czy też karnoprawnym. Jednocześnie, jak podkreślono zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.02.1998r sygn. akt I SA 1174/97, pokrycie zaległości czynszowych nie mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby życiowej" na pokrycie której przeznaczone są zasiłki celowe. Zauważono też, że nie jest niezbędną potrzebą życiową przekształcenie przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności. Podkreślono, ze udzielenie wnioskowanego wsparcia byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej. W myśl art.2 ust. 1 u.p.s., bowiem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby. Wyjaśniono ponadto, że przyznanie pomocy ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. W związku z czym pomimo zrozumienia trudnej sytuacji wnioskodawcy organ nie jest zobowiązane do przyznawania zasiłku celowego na każdy wskazany cel. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. wniósł K. Z. podnosząc, że została ona oparta na całkowicie fałszywych podstawach i przesłankach. Podkreślono, że MOPR przedstawił "fałszywe okoliczności niby faktyczne", całkowicie sprzeczne ze stanem faktycznym. W związku z - jak wskazano - celowym sfałszowaniem przez MOPR istotnych dowodów skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu, na okoliczność tego "jakie świadczenia uzyskiwał on z MOPR i ZUS P. na przestrzeni lat 1998 – 2001, ponieważ w tym okresie powstało zadłużenie czynszowe - mieszkaniowe". Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].03.2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.z [...].12.2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy skarżący osiągnął dochód w kwocie 1016,87 zł, stanowiący świadczenie emerytalne. Kryterium dochodowe, wynoszące 477,00 zł zostało więc w tym przypadku przekroczone. Kolegium wyjaśniło, że uwzględniając przesłankę przekroczenia kryterium dochodowego Prezydent Miasta P. miał podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego lub pod warunkiem zwrotu również uznać należało za wystarczające. Podkreślono, bowiem, że wbrew twierdzeniom skarżącego jego zadłużenie wobec spółdzielni nie powstało w krótkim okresie czasu. W ocenie Kolegium, wnioskodawca miał inne sposoby i możliwości bądź to wstrzymania narastania odsetek, bądź też zamiany mieszkania na mniejsze, po to aby zmniejszyć obciążenia czynszowe. Podkreślono, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast poziom świadczeń wypłacanych wnioskodawcy w latach 1998-2001r. Wniosek inicjujący postępowanie został złożony w listopadzie 2009r., a zatem decydujące znaczenie ma poziom dochodów osiągniętych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż spłata odsetek od zadłużenia klienta wobec spółdzielni nie może być uznana za zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W przewidzianym ustawą terminie K. Z. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia decyzji Kolegium w całości, wobec faktu, że – jak wskazano - została ona wydana na szkodę, osoby "na stałe niepełnosprawnej, która jest pod szczególną ochroną konstytucyjną". Skarżący podkreślił, że nie jest i nigdy nie było jego intencją wyłudzenie od MOPR pieniędzy, a jedynie wykupienie i przekształcenie mieszkania i zapłacenie odsetek czynszowych. Intencją skarżącego było uzyskanie zwrotnej pożyczki. W ocenie skarżącego, niezrozumiała jest sytuacja, gdy aby otrzymać całkowicie zwrotny zasiłek celowy - na wykupienie i przekształcenie swojego mieszkania - otrzymywane świadczenia ZUS - po wielu latach pracy zawodowej, są uznawane za zbyt wysokie, bo - jak zaznaczył skarżący - są to środki dla niego i jego niepełnoletniej córki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że intencją inicjującego postępowanie administracyjne wniosku było uzyskanie zwrotnej pomocy na pokrycie kosztów przekształcenia przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu nr [...] na O. W. W. [...] w P., w prawo odrębnej własności oraz spłatę zadłużenia mieszkaniowego w łącznej wysokości 5985 zł. Kwestią bezsporną jest także i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskuje stały dochód w formie świadczenia emerytalnego w kwocie 1016,87 zł, a także korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Filia S. M.. Istota sporu sprowadza się do zasadności – w ustalonych okolicznościach faktycznych – odmowy udzielenia zwrotnej pomocy na pokrycie kosztów przekształcenia przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności oraz spłatę zadłużenia mieszkaniowego. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie jest art. 41 u.p.s., w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotem "może", wynika, że decyzja w zakresie zasiłku celowego pod warunkiem jego zwrotu w części lub całości podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek ten jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), przy czym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, - jeżeli - odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy - jeżeli - potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Również rozpoznając wniosek skarżącego organy musiały kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a więc także koniecznością stwierdzenia czy zgłoszone potrzeby w ogóle odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, że trafnie organy administracji odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zadłużenia mieszkaniowego w łącznej wysokości 5985 zł oraz na pokrycie kosztów przekształcenia przysługującego mu własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności. Niezależnie, bowiem od okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zasadnie organy obu instancji wskazały, iż określony przez wnioskodawcę cel - którego realizacji służyć miałaby przyznana ewentualnie pomoc - nie odpowiada określonym w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.s.g. celom pomocy społecznej, realizowanym poprzez wsparcie w wysiłkach osób zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Pomoc państwa ma, bowiem jedynie charakter subsydiarny, t.j. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Bez wątpienia żądanie złożonego przez skarżącego wniosku nie dotyczy "potrzeb niezbędnych" w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., które jak wynika z akt sprawy, w przeważającej mierze, są przez wnioskodawcę zaspakajane samodzielnie. Jak ponadto przyjmuje się, w doktrynie i orzecznictwie konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby, ponieważ udzielenie pomocy na pokrycie zaległości czynszowych byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2129/99, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 1996 r., I SA 1138/96, Pr.Pracy 1998/2/41; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2007, s. 163). Nie może też budzić wątpliwości, że dążenie do przekształcenia prawa do lokalu w prawo odrębnej własności również nie mieści się w pojęciu "niezbędnej potrzeby" w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.s. Zasadnie, więc w niniejszej sprawie wskazano, że regulowanie zadłużenia mieszkaniowego (jak i pokrycie kosztów przekształcenia przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności) tylko dlatego, że dłużnik jest klientem pomocy społecznej, nie jest celem organów pomocy społecznej. W następnej kolejności zauważyć trzeba, że wskazany jako podstawa prawna kwestionowanych decyzji przepis art. 41 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze zwrotnego zasiłku celowego. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż taka forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Przepis art. 41 u.p.s. wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, nie jest przewidziana na pokrywanie choćby uzasadnionych ale nie niezbędnych potrzeb, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konieczny cel bytowy. Dlatego też, niezależnie od zasad ogólnych, wskazać należy, że również przez wzgląd na wymogi tego przepisu, organy słusznie oceniły, że spłata zadłużenia mieszkaniowego, jak i pokrycie kosztów przekształcenia przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności w odrębną własność nie jest niezbędną potrzebą bytową w znaczeniu ustawy o pomocy społecznej. Cele te nie mogą być zatem zaspokajane ze środków pomocy społecznej, a ich przyznanie skarżącemu kolidowałoby z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 07/08.2009 r., sygn. I OSK 605/09). Specyfika ustawy o pomocy społecznej oraz nakreślone w niej przez ustawodawcę cele i zadania organów pomocy społecznej prowadzą do wniosku, że spłata zadłużenia mieszkaniowego, jak i pokrycie kosztów przekształcenia własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności - co do zasady - nie jest zadaniem dla pomocy społecznej w ogóle, choćby dochody osoby o to wnioskującej, były niższe od ustawowego kryterium dochodowego. Z tego też względu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawał fakt, iż – jak podnosi K. Z. w skardze – uzyskiwane przez niego dochody służą utrzymaniu nie tylko jego, ale również niepełnoletniej córki. Ubocznie zauważyć należy również, że powinnością organów orzekających w tego rodzaju sprawach jest przede wszystkim ustalenie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby organ mógł taką pomoc przyznać. Ustawa nie precyzuje przy tym co należy uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy muszą więc każdorazowo ustalać to w poszczególnych sprawach uwzględniając nie tylko sytuację rodzinną, majątkową, życiową danej osoby lub rodziny, lecz także rodzaj potrzeby, na zaspokojenie której świadczenie ma być przyznane, z uwzględnieniem możliwości zaspokojenia jej w inny sposób lub przy pomocy innych środków (por. wyrok NSA z 21.10.2009 r., sygn. I OSK 282/09). Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału, na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzono również brak okoliczności szczególnych, których zaistnienie stanowi jedną z przesłanek uzyskania przewidzianej w art. 41 u.p.s. pomocy. Reasumując, podzielić należy stanowisko organów co do faktu, iż wnioskowana przez skarżącego pomoc nie opowiada celom pomocy społecznej w myśl, których pomoc może zostać przyznana o ile własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej uniemożliwiają jej przezwyciężenie konkretnych trudności. Zaskarżona decyzja Kolegium, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - odpowiednio - miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na § 18 ust. 1 pkt lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. z dnia 3 października 2002r., Nr 163, poz. 1348).