IV SA/Po 378/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 06 września 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...]. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak W dniu [...] r. wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy B. wniosek M.S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A.S. oraz syna K.S., dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez oboje dzieci oraz z tytułu podjęcia przez córkę nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Do wniosku strona załączyła zaświadczenia ze szkół potwierdzające, że dzieci są uczniami, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego stwierdzające, że wnioskodawczyni oraz H.S. w roku [...] nie figurują w ewidencji Urzędu jako podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej, zawartą w dniu [...] r. umowę dzierżawy ok. [...] ha ziemi ornej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego którego jest właścicielką, zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o wysokości wypłaconych w [...] r. alimentów na rzecz małoletnich dzieci, zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w N.T. potwierdzające, że egzekucja z wniosku M.S. przeciwko H.S. jest całkowicie bezskuteczna oraz zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Miasta i Gminy B., potwierdzające, że wnioskodawczyni posiada na terenie gminy gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych to jest [...] ha przeliczeniowych za [...] rok. Decyzją z dnia [...] nr [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy B. na podstawie art. 104 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 6 ust. 1, art. 47 oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz §2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 45, poz. 453) odmówił przyznania M.S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci. W uzasadnieniu stwierdzono, że M.S. nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ponieważ ze złożonych wraz z wnioskiem dokumentów wynika, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] hektarów przeliczeniowych, stad jej rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] złotych, co daje dochód [...] złotych miesięcznie w przeliczeniu na osobę. Wyjaśniono, że przedstawiona przez wnioskodawczynię umowa dzierżawy nie jest wystarczającym dokumentem stwierdzającym utratę źródła dochodu, ponieważ została spisana na okres krótszy niż 10 lat oraz nie zgłoszono jej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. celem dokonania zmiany w ewidencji gruntów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że dochód w jej rodzinie w [...] roku wyniósł około [...] złotych na osobę. Wyjaśniła także, że nie przedstawiła umowy dzierżawy, która zawarła na [...] rok, ponieważ oryginał tej umowy został w aktach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. oraz że umowa ta wygasła w [...] roku. Podniosła, ze mając dochód w wysokości wyliczonej przez organ I instancji nie dostałaby w [...] i [...] roku alimentów na dzieci, które Fundusz Alimentacyjny jej wypłacał. Wyjaśniła, że umowa dzierżawy zawarta została na okres jednego roku, ponieważ syn w kończy wkrótce [...] lat i musi zadecydować, czy będzie uprawiał ziemię. Zarzuciła, że 10-letni okres o którym mowa w decyzji nie obowiązuje i żądanie zawarcia dzierżawy na tak długi okres stanowi nadinterpretację przepisów przez pracowników organu I instancji. Odwołujące się wyjaśniła także, iż sprawa o alimenty zakończyła się korzystnym dla niej wyrokiem, który wydał Sąd Okręgowy w P., a jedna z przesłanek uprawniających do otrzymania alimentów był niski dochód jej rodziny w [...] roku – wskazane [...] zł na osobę miesięcznie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 c, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód na osobę w gospodarstwie rolnym skarżącej w wysokości [...] zł, podczas gdy zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód wynosi 504,00 zł. Zaznaczono, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych dochody gospodarstwa liczy się do dochodów rodziny w roku [...] od których zależy ocena możliwości przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podkreśliła, że chociaż jest właścicielką około [...] hektarów ziemi, to w [...] roku wydzierżawiała tą ziemię i jej dochód był bardzo mały. W opinii skarżącej potwierdzają to zakończone na korzyść dzieci sprawy sądowe przeciwko ZUS, który nie wypłacał alimentów i w wyniku wyroków sądów powszechnych dzieci otrzymywały alimenty z Funduszu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że skarżąca wniosła skargę po upływie terminu ustawowego do złożenia skargi. Odnosząc się do treści skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut jej wniesienia z uchybieniem terminu jest chybiony. Zaskarżona decyzja została odebrana przez M.S. w dniu [...] r. – taka data widnieje na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru, stąd określony w art. 53 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem [...] r. Skarga została wniesiona [...] r., co wynika z prezentaty wpływu skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i co organ ten przyznaje, wskazując dodatkowo na jej złożenie bezpośrednio w siedzibie organu II instancji. Tym samym skarga wniesiona została z zachowaniem terminu, stąd sprawa podlega ocenie merytorycznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 8 tej ustawy w przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego odpowiada 50% kwoty, o której mowa w ust. 1 (504 zł:2=252 zł). Jednocześnie zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym [...]. Organy rozpatrujące sprawę ustaliły dochód rodziny skarżącej jako kwotę dochodu z gospodarstwa rolnego, ustaloną zgodnie z art. 5 ust. 8 przedmiotowej ustawy jako iloczyn liczby hektarów przeliczeniowych (13,84 ha) oraz 50% kwoty 504 zł. Organy obu instancji nie uwzględniły treści dokumentu – przedłożonej wraz z wnioskiem umowy dzierżawy ok.[...] ha, kwestionując wiarygodność tej ustawy w aspekcie oceny uprawnień do świadczeń rodzinnych. Zważyć należy, iż do wniosku o przyznanie świadczeń skarżąca załączyła umowę dzierżawy, która zawarta została na okres jednego roku w dniu [...] r., stąd treść tej umowy nie ma wpływu na ustalenie prawa do świadczeń, które zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym [...]. W świetle powyższego zasadnie decyzja organu I instancji wydana została z pominięciem treści tej umowy i faktów z niej wynikających. Składając odwołanie od tej decyzji skarżąca wyjaśniła, iż umowę dzierżawy ziemi ornej podpisała także w [...] roku, termin tej umowy wygasł w [...] roku, a jej oryginał znajduje się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Z naruszeniem art. 7, 77 §1, 107 §3 oraz art. 138 k.p.a. organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie zbadał, występując do ZUS-u o przesłanie uwierzytelnionego odpisu tej umowy, czy umowa taka została zawarta i czy jej treść ma wpływ na ustalenie prawa strony do wnioskowanych świadczeń. Wskazać bowiem należy, iż w sytuacji, gdyby okazało się, że rodzina skarżącej w [...] roku nie utrzymywała się z gospodarstwa rolnego, lub w świetle treści umowy zawartej w [...] roku utrzymywała się z części gospodarstwa nie oddanej w dzierżawę, to ustalenie dochodu tej rodziny za [...] r. powinno zostać dokonane z uwzględnieniem treści umowy dzierżawy, która zawarta została w [...] roku. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku strony dotyczy bowiem rodzin lub osób uczących się, które utrzymują się z gospodarstwa rolnego, a więc uzyskują dochód z pracy na roli czy hodowli zwierząt gospodarskich. Z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy gospodarstwo rolne zostaje oddane w dzierżawę. W takim wypadku podstawę do ustalenia dochodu rodziny powinna stanowić kwota dochodu uzyskiwana z tytułu określonego w umowie dzierżawy czynszu dzierżawnego. Jest to bowiem inny rodzaj dochodu, dający się określić, który podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych- Dz.U. Nr z 2000 r. Nr 14 poz. 146 ze zm.), podczas gdy przyjęcie ryczałtowego sposobu ustalania dochodu –wg stawki określonej w art. 5 ust. 8, miało na celu uproszczenie całej procedury weryfikowania wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych, wobec zróżnicowanej w skali całego kraju sytuacji rolników i prowadzonych przez nich gospodarstw. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę za taką wykładnią przedmiotowego przepisu, poza odczytaniem normy w nim zawartej w oparciu o reguły wykładni językowej, przemawia również nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. i która nastąpiła w wyniku przyjęcia przez Sejm ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 i Nr 164 poz. 1366). W wyniku tej nowelizacji do art. 5 po ust. 8 dodano ust. 8a, który stanowi, iż ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem obszarów oddanych w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego (pkt 1). Czyli od dnia 1 września 2005 r. do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego nie są wliczane wyłącznie obszary rolne oddane w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. A contrario uznać należy, iż do dnia 1 września 2005 r. nie były wliczane wszystkie te obszary rolne, które zostały oddane w dzierżawę na postawie umowy cywilnoprawnej, która nie była obwarowana warunkami, jakie stawiane są umowom sporządzanym dla celów ubezpieczenia społecznego rolników. Sąd miał także na uwadze, iż wskazana nowelizacja nie służyła poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych, lecz miała na celu zniwelowanie zbytniego uprzywilejowania rodzin niepełnych w stosunku do rodzin wielodzietnych oraz doprecyzowanie (taki zwrot użyty został w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – druk sejmowy Sejmu RP IV kadencji nr 3393) sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji oddania gospodarstwa w dzierżawę. W uzasadnieniu projektu podano, iż potrzeba przygotowanych zmian to efekt stosowania przepisów ustawy w praktyce. Jednocześnie jak wynika z treści tego uzasadnienia, w budżecie Państwa nie zarezerwowano od dnia 1 września 2005 r. dodatkowych kwot na wydatki związane z wypłatą świadczeń rodzinnych osobom będącym właścicielami gospodarstw, a założeniem ustawodawcy było zmniejszenie wydatków na ten cel o 332 mln zł (por. wyżej wskazane uzasadnienie projektu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.). Powyższe wskazuje, iż nie było zamiarem ustawodawcy rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczeń, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku, gdy dopiero od tej daty dochód z gospodarstwa rolnego ustalany byłby z uwzględnieniem odliczeń z tytułu oddania obszarów rolnych w dzierżawę, a więc uprawnienie do świadczeń mogłyby uzyskać osoby, które są właścicielami gospodarstwa rolnego oddanego w całości lub w części w dzierżawę. W tych okolicznościach uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie pozbawionym podstaw prawnych, wobec braku stosownej normy, było żądanie od skarżącej przedłożenia umowy dzierżawy zawartej na okres 10 lat oraz zgłoszenia tej umowy w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej celem dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Organ II instancji zobligowany był, w ramach postępowania uzupełniającego, zobowiązać stronę skarżącą do przedłożenia umowy dzierżawy zawartej w [...] roku, a w przypadku trudności w jej uzyskaniu z akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, samemu zwrócić się do tego organu o udostępnienie treści tej umowy. Takiego zachowania organu II instancji w badanych przypadku zabrakło, co uzasadnia zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 138 k.p.a. W złożonym wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego skarżąca podała swój stan cywilny: mężatka ale zarazem, na stronie 3 wniosku określiła, że w skład rodziny wchodzą 3 osoby: skarżąca oraz dwoje dzieci. Organ I instancji ustalając dochód na osobę w rodzinie skarżącej przyjął, że rodzina składa się z czterech osób, nie uzasadniając w żaden sposób powodów takiego postępowania, co jest tym bardziej symptomatyczne, że w złożonym wniosku o przyznanie świadczeń strona oświadczyła, iż nie wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem (cz. IV wniosku). Z kolei organ II instancji napisał w uzasadnieniu swojej decyzji, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób, podając zarazem dochód miesięczny w przeliczeniu na rodzinę czteroosobową. Z powyższego wynika, iż wskazane rozbieżności nie znalazły odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięć, bowiem decyzje podjęte w obu instancjach przyjmują dochód rodziny skarżącej ustalony w przeliczeniu na cztery osoby, mają jednakże podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na jedną osobę. Dochód ten ponadto powinien zostać ustalony z uwzględnieniem kwot alimentów wypłaconych na dzieci skarżącej w [...] roku, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 c) dochodem są także alimenty na rzecz dzieci, a z oświadczeń strony wynika, iż w [...] roku otrzymywała alimenty z Funduszu Alimentacyjnego. Uznając, iż również z tego powodu decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe, Sąd uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy B.. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia, w tym w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego zapozna się z treścią umowy dzierżawy zawartej przez skarżącą w [...] roku oraz dokona oceny tej umowy w aspekcie ustalenia dochodu jej rodziny w przedmiotowym okresie. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf