IV SA/Po 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm. - dalej ups) i art. 104 kpa nie przyznał T.S. pomocy z przeznaczeniem na: zakup odkurzacza w kwocie 199,00 zł; zakup pralki w kwocie 1050,00 zł; zakup rajstop przeciwżylakowych w kwocie 230,00 zł; zakup leków w kwocie 350,00 zł. W trakcie postępowania ustalono, że Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną zaliczoną od dnia 2 grudnia 1993 r. do pierwszej grupy inwalidów na czas nieokreślony. W trakcie postępowania ustalono, iż dochód wnioskodawczyni przekracza kwotę 477,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups), w związku z czym stwierdzono, że nie występują przesłanki do przyznania T.S. zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Rozpatrując sprawę Wnioskodawczyni pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z art. 41 ups ustalono, że miesięczne stałe wydatki wynoszą [...] zł, na które składają się: czynsz w kwocie [...] zł, ½ wysokości rachunku za energię elektryczną w kwocie [...] zł (należność za energię elektryczną w pełnej wysokości wynosi [...] zł) i ¼ rachunku za gaz w kwocie [...] zł (należność za gaz za okres lipiec-listopad 2008 r. wynosi [...] zł). Odliczając owe wydatki od dochodu, na zabezpieczenie pozostałych potrzeb w lutym 2009 r. pozostała Zainteresowanej kwota [...] zł, a w marcu kwota [...] zł. W trakcie wywiadu środowiskowego T.S. poinformowała, że dodatkowym obciążeniem dla Jej budżetu jest zakup leków w kwocie [...] zł, regulowanie należności za telefon w kwocie [...] zł i opłata ubezpieczenia w kwocie kwartalnej [...] zł. Dnia 23 kwietnia 2009 r. Zainteresowana oświadczyła, że nie ma możliwości dostarczenia zaświadczenia lekarskiego o konieczności przyjmowania leków i recept na leki z wyceną, z uwagi na bardzo odlegle terminy wizyt u specjalistów, a skierowania do specjalistów wypisuje wyłącznie lekarz rodzinny. Dnia 15 maja 2009 r. Zainteresowana oświadczyła, że miesięcznie na leki przeznacza kwotę [...] zł, natomiast na przedstawionych receptach z wyceną widnieje kwota [...] zł. T.S. nie przedstawiła wyceny i zaświadczenia lekarskiego o konieczności używania rajstop przeciwżylakowych. Zgodnie z Jej wyceną (nie potwierdzoną przez sklep ze sprzętem ortopedycznym i rehabilitacyjnym), koszt rajstop uciskowych wynosi [...] zł. Organ ustalił, że koszt takich rajstop to kwota od [...] do [...] zł. Uwzględniając owe ustalenia stwierdzono, że ze swego dochodu T.S. jest w stanie zakupić leki i rajstopy przeciwżylakowe w ramach własnych środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T.S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 127, 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art., 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 w zw. z art. 106 ust. 4 ups, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji miał podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ pomocy społecznej obowiązany jest rozważyć możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 ups) i zbadać, czy w sytuacji strony postępowania nie zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające przyznanie dalszej pomocy. Organ I instancji zbadał sytuację Strony i stwierdził, że z uwagi na charakter zgłoszonych przez T.S. potrzeb i na zakres udzielanej Zainteresowanej pomocy nie można uznać, że spełnia warunki określone w art. 41 ups. Ze względu na dobro Odwołującej, przyznanie każdej pomocy materialnej, w sytuacji gdy jest ona rencistką, wymagającą wzmożonej troski i opieki jest działaniem, które poprawia trudną sytuację bytową klientki. Organ I instancji wspomógł Odwołującą innymi formami pomocy przez przyznanie w miesiącu czerwcu pomocy w formie zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu (z odstąpieniem od żądania) w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup chłodziarki. W wyniku skargi wniesionej przez T.S., Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Po 769/09 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego w zakresie żądania przyznania pomocy na zakup leków i rajstop uciskowych. Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przyznanie zasiłku celowego było niezasadne (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ups). W związku z powyższym, organy słusznie rozpatrywały wniosek Strony na podstawie art. 41 ups. Sąd stwierdził jednak, że organy obu instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń i nie rozważyły z należytą starannością przesłanek przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup rajstop przeciwżylakowych i leków. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż szczególnym przypadkiem uzasadniającym przyznanie specjalnego zasiłku celowego może być również choroba nowotworowa Skarżącej oraz inne schorzenia, tj. kardiologiczne, okulistyczne, naczyniowe i płucne, które u niej stwierdzono. Szczególnie choroba nowotworowa może wiązać się z nadzwyczajnym nakładem finansowym dla ograniczenia jej skutków np. przyjęcia leków hamujących rozwój choroby, czy jak wskazuje Skarżąca w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2009r. kremów, które zapobiegają powstawaniu ran po naświetlaniu lampami kobaltowymi. Sąd wskazał również, iż skoro mająca 56 lat Skarżąca ze względu na zły stan zdrowia i trudności w dostaniu się w krótkim terminie do lekarza specjalisty ze względu na odległe terminy oczekiwania na wizytę nie jest w stanie samodzielnie dostarczyć zaświadczenia o konieczności przyjmowania konkretnych leków i szczególnych rajstop uciskowych i dalszych recept z ich wyceną, organ administracji winien zwrócić się do lekarzy prowadzących Skarżącą o wskazanie, które leki są konieczne do leczenia i ratowania Jej zdrowia i czy niezbędne jest noszenie w Jej przypadku szczególnych rajstop uciskowych i na podstawie takich zaświadczeń (ewentualnie notatek służbowych z rozmów telefonicznych z konkretnymi lekarzami) Organ winien przeprowadzić specyfikację sprzedaży leków i rajstop uciskowych (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło aktywności organów administracji, dotyczącej wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na rajstopy przeciwżylakowe i leki, tym bardziej że Skarżąca załączyła szereg odpisów zaświadczeń od lekarzy specjalistów, z których wynika, że cierpi na liczne choroby, jest pod stałą ich opieką i zażywa leki, których miesięczny koszt wynosi [...] zł. Mając takie informacje organ winien zwrócić się do lekarzy prowadzących o wskazanie, które leki są niezbędne w Ich ocenie w leczeniu chorób Skarżącej a następnie rozważyć, czy i w jakiej wysokości Skarżąca mogłaby otrzymać specjalny zasiłek celowy. Po przeprowadzeniu postępowania po wydaniu powyższego wyroku, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca nr [...] nie przyznał T.S. pomocy finansowej na zakup rajstop przeciwżylakowych w kwocie [...] zł. oraz zakup leków w kwocie [...] zł. W trakcie postępowania ustalono, że dochód wnioskodawczyni wynosi [...] zł. na co składa się renta inwalidzka w wysokości [...] zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, co stanowi łączną kwotę [...] zł. Dochód wnioskodawczyni przekracza zatem kwotę 477,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups), w związku z czym stwierdzono, że nie występują przesłanki do przyznania T.S. zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Rozpatrując sprawę Wnioskodawczyni pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego z art. 41 ups ustalono, że miesięczne stałe wydatki w rozpatrywanym okresie wynosiły [...] zł, na które składają się: czynsz w kwocie [...] zł, energia elektryczna w kwocie [...] zł., gaz w kwocie [...] zł. i telefon [...] zł. Odliczając owe wydatki od dochodu, na zabezpieczenie pozostałych pozostawała Zainteresowanej kwota [...] zł. Zdaniem Prezydenta Miasta P, T.S. jest zatem w stanie zakupić leki i rajstopy uciskowe w ramach własnych środków. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 26.04.2010r. wystosowano pisma do specjalistycznych poradni, które wnioskodawczyni podała jako te, w których się leczy, w celu uzyskania informacji na temat podstawowych leków stosowanych w procesie leczniczym. Do dnia wydania decyzji otrzymano odpowiedź z dwóch, zatem organ przyjął, że w pozostałych wnioskodawczyni się nie leczy. Podane w zaświadczeniach leki zostały wycenione na [...] zł. a rajstopy przeciwżylakowe na [...] zł. W związku z powyższym organ przyjął, że wnioskodawczyni z posiadanego dochodu jest w stanie zaspokoić powyższe potrzeby. Wskazując na treść przepisu art. 41 ups, Prezydent Miasta P. nie uznał sytuacji T.S. za szczególnie uzasadniony przypadek. T.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała na fakt, iż na leki okulistyczne wydaje ok. [...] zł. miesięcznie. Skarżąca podtrzymała także składane wcześniej oświadczenie o leczeniu się u lekarzy specjalistów i stwierdziła, iż w poradniach tych leczy się dalszym ciągu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T.S., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji miał podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Organ odwoławczy wskazał również, iż organ pomocy społecznej zbadał sytuację strony i stwierdził, że z uwagi na charakter zgłoszonych przez T.S. potrzeb oraz na zakres udzielanej zainteresowanej pomocy nie można uznać, że spełnia warunki określone w art.41 ups. Skarżąca posiada bowiem wystarczające środki własne na zakup rajstop przeciwżylakowych jak i leków. Wbrew temu, co twierdzi klientka, dwie placówki opieki zdrowotnej wskazały na konieczność zażywania przez skarżącą lekarstw, których wartość wynosi około [...] zł miesięcznie. T.S., kwestionując powyższa decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w której podniosła, iż zanim rozpoczęła się sprawa przyznania zasiłku na lekarstwa, dostarczyła zaświadczenie od onkologa o konieczności stosowania maści na natłuszczanie miejsc napromieniowanych by nie otwierały się rany (naświetlanie płaszczowe). Ponadto skarżąca wskazała, iż leki do oczu to wydatek ok. [...] zł. Dodatkowo skarżąca wskazała na konieczność zażywania innych leków. Odnosząc się do kwestii rajstop przeciwżylakowych, skarżąca wskazała na konieczność zakupu rajstop o odpowiedniej progresji, których cena wynosi [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał również na fakt, iż niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek skarżącej z dnia 30 marca 2009r. Okoliczności podnoszone w skardze, dotyczące stosowania środków po napromieniowaniu, będą mogły być oceniane w nowym postępowaniu, prowadzonym na podstawie nowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja wykazuje wadę materialnoprawną poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 pkt 1 ups oraz wady procesowoprawne, polegające na uchybieniu regułom unormowanym w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Przed uzasadnieniem powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści powołanego przepisu wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego, mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Po 769/09 i poglądy prawne, które legły u jego podstaw, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, stwierdzić należy, że organy administracyjne, wbrew wytycznym zawartym w tym wyroku, nie uzasadniły we właściwy sposób odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika bowiem z zaskarżonych decyzji, jedynym powodem odmowy przyznania tego zasiłku była wysokość uzyskiwanego dochodu. Powyższe nie może jednak uzasadniać odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż co do zasady skierowany on jest do osób przekraczających kryterium dochodowe. Przepis art. 41 ups nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Celem omawianego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego w sytuacjach, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy (zob wyrok II SA/Łd 744/97 ONSA 1999/1/25, lex nr 34805). Za błędne uznać należy więc uzasadnienie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z powołaniem się na przeszkodę wyłącznie w postaci wysokości uzyskiwanego dochodu. Należy podkreślić, iż kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, a takimi są decyzje podejmowane na podstawie art. 39 i 41 ups, Sąd bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, a organy przy ich wydaniu nie przekroczyły granic uznania i czy uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można im postawić zarzutu dowolności. W ramach tak zakreślonej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organy uczyniły użytek z przyznanych im uprawnień, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 10 § 1 i art. 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organy na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy I i II instancji prawidłowo opisały sytuację finansową skarżącej (co nie jest przez skarżącą kwestionowane), wskazując na art. 39 ust. 1 i 2 ups wyjaśniły cel przyznawania zasiłku celowego oraz zasady uzależniające wysokość przyznanego świadczenia od uzasadnionych potrzeb i sytuacji życiowej wnioskodawcy. Organy administracyjne I i II instancji nie wykonały jednak zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 16.12.2009r. sygn. akt IV SA/Po 769/09, a dotyczących oceny sytuacji skarżącej pod kątem zasadności przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ups, co przy uwzględnieniu uznaniowego charakteru decyzji oznacza, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Powyższe dotyczy w szczególności wykazania, iż stan zdrowia skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ups). Ponadto, nie wyjaśniono kwestii kuracji w związku z chorobą nowotworową i konieczności wykonywania naświetleń. W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy nie ma racji pisząc w odpowiedzi na skargę o tym, że nie wiedział o chorobie nowotworowej skarżącej. Już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2009r. nr [...] skarżąca pisała o konieczności nabywania zalecanych przez lekarza onkologa kremów zapobiegających powstawaniu ran po naświetlaniu kobaltem. Powyższa okoliczność znalazła również odzwierciedlenie w uzasadnieniu w wyroku z dnia 16.12.2009r. sygn. akt IV SA/Po 769/09. Odnosząc się do kwestii postępowania mającego na celu ustalenie, jakie leki są niezbędne w leczeniu chorób skarżącej, stwierdzić należy, że organy administracyjne prowadząc postępowanie w tym zakresie poprzestały na odpowiedziach uzyskanych z Poradni Kardiologicznej i Zespołu Podstawowej Opieki Medycznej, z usług której korzysta skarżąca. Zaniechano tym samym uzyskania informacji (chociażby w formie rozmowy telefonicznej potwierdzonej w formie notatki służbowej) z poradni chorób naczyń, poradni urologicznej i poradni okulistycznej, do których zwrócono się na piśmie o uzyskanie informacji o stanie zdrowia oraz podejmowanym wobec T.S. leczeniu. Brak odpowiedzi na pisemne zapytanie, wbrew stanowisku wyrażonym w decyzji organu I instancji,nie może bowiem świadczyć o tym, że skarżąca nie korzysta z usług tych poradni i zaprzeczać oświadczeniu złożonemu w trakcie wywiadu środowiskowego. Ponadto wskazać należy, że w kontekście tego szczególnego przypadku, wcale nie jest oczywiste, że najtańsze leki i rajstopy uciskowe są właściwe dla skarżącej. Wskazane powyżej uchybienia powodują, iż zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie pochylił się nad skarżącą jako szczególnym przypadkiem i oceniał potrzeby skarżącej biorąc pod uwagę sytuację przeciętnej osoby. Końcowo wskazać należy na rozbieżności co do cen leków. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazuje się na cenę 140 zł. za leki, których przyjmowanie zaleciły placówki opieki zdrowotnej, które odpowiedziały na wezwania. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez organ I instancji wskazuje się zaś kwotę 235,45 jako ustaloną wg. dostarczonych zaświadczeń i taką też kwotę wymienia się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ właściwy, ponownie przeprowadzając postępowanie winien ustalić, w jakim zakresie wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw i rajstop uciskowych zasługuje na uwzględnienie. Powyższe należy dokonać z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt lit a oraz c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. ja