IV SA/Po 38/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. T. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy L., decyzją z dnia [...] października 2021 roku (nr GOPS [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, odmówił B. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem H. G.. Wójt wyjaśnił, że podopieczny H. G. ([...] lata) legitymuje się orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niepełnosprawności z [...] kwietnia 2021 roku. Od tej daty jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podopieczny jest osobą niepełnosprawną od [...] roku życia, a zatem niespełniona pozostaje przesłanka z art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niepełnosprawność H. G. nie powstała w okresie do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał ponadto, że na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 roku wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i nie zrezygnowała z pobieranie tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją opatrzoną datą [...] listopada 2020 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt Gminy L. błędnie zastosował w sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) doszło do wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego kryterium przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest wiek osoby wymagającej opieki, od którego datowana jest jej niepełnosprawności. Oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem wskazanego kryterium Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że niezbywalne prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takim wypadku można dokonać wyboru pomiędzy przyznaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym poprzez zawieszenie pobierania świadczeń emerytalnych. W przypadku gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesny braku aktualizacji którejkolwiek z przesłanek negatywnych, należy wezwać stronę do jednoznacznego zajęcia stanowiska, co do wyboru jednego ze świadczeń: emerytury albo świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni, iż jej celem jest uzyskanie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak odwołująca się nie podjęła dalszych działań i nie wystąpiła z wnioskiem do ZUS o zawieszenie wypłaty świadczeń emerytalnych. Skoro wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pobierania świadczenia emerytalnego, to decyzja organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza prawa. B. T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L., zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz zgodnie z żądaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność podopiecznego został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy L. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych Kolegium trafnie uznało, że oceny zasadności wniosku skarżącej należy dokonać w oparciu o przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Analiza uzasadnienie skarżonej decyzji jednoznacznie ujawnia, że na potrzeby oceny zasadności wniosku skarżącej, za orzecznictwem sądów administracyjnych, organ przyjął konieczności dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji Kolegium uwzględniło, że przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ustalenie prawa do pobierania świadczenia emerytalnego. O przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do wnioskodawcy, który pobiera świadczenie emerytalne także rozstrzyga ocena, co do spełnienia warunków roztoczenia osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz wynikająca ze sprawowania tej opieki rezygnacja z zatrudnienia lub stan niepodejmowanie zatrudnienia. Organ odwoławczy uwzględnił również, iż w sytuacji pobierania świadczenia emerytalnego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Organ podzielił stanowisko sądów administracyjnych wskazując, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Jednak analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 § 1, art. 9, art. 79a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykonując wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 roku (nr [...]), pismem z dnia [...] września 2021 roku (nr [...]), w trybie art. 79a ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego, Wójt Gminy L. poinformował skarżącą, że jednym z warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Jednak w treści wskazanego powyżej pisma, z naruszeniem wytycznych organu odwoławczego, zawarta została także informacja, że jedną z przesłanek przesądzających o odmowie przyznania świadczenia jest wiek w jakim powstała niepełnosprawność podopiecznego. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu umknęło zatem, że z pisma Wójta Gminy L. wynika jednoznaczna zapowiedź rozstrzygania sprawy z naruszeniem art. 6, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 15 w związku z art. art. 138 § 2 i § 2a ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego, bo w oparciu o wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która na żądanie strony została skutecznie zakwestionowana rozstrzygnięciem odwoławczym, a zatem taka wykładnia bez uzasadnionych powodów (zmiana przepisów, nieważność) nie powinna być już podstawą ponownego rozstrzygania kontrolowanej sprawy administracyjnej. Wyjaśnić zatem należy, że spełnienie przesłanki wstrzymania wypłaty świadczeń emerytalnych należy rozstrzygać na gruncie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako zdarzenie kształtujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Interes strony wynikający z dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego uzyskuje pełną ochronę dopiero na gruncie przepisów prawnoprocesowych po złożeniu wniosku, w toku postępowania administracyjnego. Ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić wówczas od dnia zaprzestania pobierania świadczenia emerytalnego, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z treści art. 79a § 1 ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro Wójt Gminy L. zapowiedział wydanie decyzji odmownej z naruszeniem wytycznych organu odwoławczego, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło podstawą rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym uczynić wadliwej czynności organu pierwszej instancji, bo żądającej zawieszenia pobierania świadczeń emerytalnych w sytuacji zapowiedzi odmowy przyznania świadczeni pielęgnacyjnego z innych przyczyn niż przesłanki zależne od skarżącej. Opisany powyżej stan rzeczy stoi w ewidentnej kolizji z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie Kolegium wyraźnie wskazuje, że "W przypadku gdy wyczerpane zostaną wszystkie przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym braku zaktualizowania się którejkolwiek z przesłanek prawnych negatywnych, należy wezwać stronę do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do wyboru jednego ze świadczeń: emerytury albo świadczenia pielęgnacyjnego". Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez oceny okoliczności sprawy w aspekcie przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a do tego z naruszeniem art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 79a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że realizacja kompetencji do wydania decyzji może nastąpić po otworzeniu skarżącej realnej, a więc bez ryzyka pozostawania bez środków do życia, możliwości dostarczenia dowodu wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego. Zatem w przypadku stwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek pozytywny oraz braku aktualizacji przesłanek negatywnych zachodzi konieczność ponownego, tym razem prawidłowego, wezwania skarżącej do wykazania przesłanek zależnych od strony, którą jest zawieszenie poboru świadczeń emerytalnych. W ocenie Sądu do końcowego załatwienie kontrolowanej sprawy nie jest konieczne uchylanie decyzji Wójta Gminy L.. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, lecz oceny materiału dowodowego oraz rozpatrzenia okoliczności faktycznych z poszanowaniem wykładni prawa prezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego jest możliwe w trybie art. 136 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w tych samych granicach przedmiotowych i podmiotowych, co decyzja Wójta Gminy L.. Ewentualne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony korzystającej z prawa do odwołania (art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800 ze zm.).