IV SA/Po 380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 października 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Orzeczeniem lekarskim nr [...] z 29 września 2006r., po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r., nr 132, poz. 1115, dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych) rozpoznano u K. B. zaburzenia czynnościowe głosu - dysfonię hyperfunkcjonalną. Jednocześnie nie stwierdzono w narządzie głosu zmian o typie guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładów mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które stanowią podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu wskazano, że dolegliwości związane z narządem głosu są spowodowane nieprawidłową emisją głosu i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, podnosząc, że przez 39 lat pracowała jako nauczycielka matematyki w szkole podstawowej. Dalej wskazała, że problemy z narządem głosu zaczęły się w latach 80 tych, a potem nasiliły w latach 90 tych. Skarżąca podała, że nieprawidłowa emisja głosu jest wynikiem długoletniej pracy w szkole podstawowej. Kolejnym orzeczeniem lekarskim nr [...] z 1 marca 2007r.wydanym przez lekarzy z Instytutu Medycyny Pracy, Przychodni Chorób Zawodowych, nie rozpoznano u K. B. choroby zawodowej narządu głosu. Uznano, że stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr [...] z 26 marca 2007r. nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej polegającej na przewlekłej chorobie narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, tj. choroby zawodowej określonej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że skarżąca pracowała jako nauczyciel dydaktyk w latach 1966-2005r. w pełnym wymiarze czasu, pracując także w sygn. akt IV SA/Po 380/08 nadgodzinach. Organ wskazał jednak, że sam fakt występowania narażenia zawodowego nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, a stanowi jedynie jeden z warunków koniecznych do jej stwierdzenia. K. B. z zachowaniem ustawowego terminu wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W piśmie tym podniosła, że w dalszym ciągu ma problemy z narządem głosu i leczy się w poradni laryngologicznej, zarzuciła także że orzeczenie nr [...] z 1 marca 2007r wydane zostało przez laryngologa i specjalistę chorób płuc. Decyzją nr [...] z 30 maja 2007r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z 14 marca 1985r. z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 122, poz. 851 ze zm., dalej: u.P.I.S.) i § 8 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że rozpoznane u skarżącej przewlekłe proste zapalenie krtani i dysfonia hyperfunkcjonalna nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Powołując się na § 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, podniesiono że za chorobę zawodową uważa się tylko schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej było, między innymi, orzeczenie lekarskie uprawnionej placówki orzeczniczej służby zdrowia zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Organ uznał, że w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 124, poz. 795) w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, orzeczenie nr [...] z 1 marca 2007r. podpisane zostało przez orzecznika posiadającego specjalizację z medycyny pracy, a lekarz laryngolog jest jednym ze specjalistów, którzy dokonują konsultacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze argumenty powołując się ponadto na kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 5 lipca 2007r., gdzie rozpoznano u niej brak pełnego zwarcia głośni, trwałą dysfonię oraz przerost fałdu głosowego. sygn. akt IV SA/Po 380/08 Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Odnośnie karty leczenia szpitalnego organ wskazał, że wystawiona ona została po dacie wydania decyzji II instancji, a nadto że zdiagnozowane tam schorzenie dysfonii hyperfunkcjonalnej, niewydolności głośni wskutek porażenia mięśni i przewlekłe zapalenie krtani proste, nie mieszczą się w wykazie ujętym w rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art.1 §2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na wstępie rozważań prawnych, zasadnym jest wskazanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008r., nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008r.), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: k.p.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, jakie znaczenie prawne ma orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że rozporządzenie i przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., które mają być podstawą oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, są niezgodne z Konstytucją RP. Ważką okolicznością jest również to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepisy te sygn. akt IV SA/Po 380/08 tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Podobne zagadnienia były już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego [ por. wyroki z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (publ.: OTK z 2003 r. A nr 6, poz. 60), z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (publ.: OTK z 2004 r. A nr 9, poz. 42), z 31 marca 2005 r., sygn. akt SK 26/02 (OTK z 2005 r. A nr 3, poz. 29) i z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 (OTK z 2005 r. A nr 4, poz. 42)] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 23 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 1403/05, publ.: Wokanda 2006/5/35, z 16 stycznia 2006r. sygn. akt. I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39 i z 6 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 1745/07, publ.: LEX nr 357511). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, wyrażone we wskazanych wyrokach wskazuje, że mimo obalenia w stosunku do takiego przepisu domniemania konstytucyjności, winien on być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Zatem do chwili nadejścia terminu wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP zachowuje moc obowiązującą. Wiąże się z tym konieczność jego przestrzegania i stosowania przez krąg adresatów - w tym w szczególności przez organy administracji publicznej. Podkreślić należy, że wyrokiem z 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 orzeczono między innymi o niekonstytucyjności rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Sąd rozpoznając sprawy jest związany Konstytucją i ustawami. Uprawniony jest zatem do oceny aktów niższego rzędu - aktów wykonawczych i może zaniechać ich stosowania, jeżeli uzna, że są niezgodne z aktami wyższego rzędu lub nie znajdują odpowiedniego umocowania w delegacjach ustawowych. Żaden przepis nie nakłada jednak na Sąd bezwzględnego obowiązku pominięcia niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, jeżeli mimo niespełnienia określonych wymagań konstytucyjnych, nie wyraża on norm sprzecznych z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Rolą Sądu jest zbadanie, czy odmowa zastosowania aktu wykonawczego nie spowoduje powstania luki prawnej bądź nie wpłynie na prawa lub obowiązki obywateli. W świetle powyższego, jakkolwiek niekonstytucyjnosć upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz wydanego na tej podstawie rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych nie może budzić wątpliwości wobec powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd jednak uwzględnił brzmienie dotychczasowych regulacji. Wynika to z przekonania, że pomimo niezgodności z Konstytucją, rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych mogło być podstawą orzekania w sprawach dotyczących chorób sygn. akt IV SA/Po 380/08 zawodowych. Ocena taka znajduje poparcie w zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału ocenie konstytucyjności rozporządzenia. Należy też podkreślić, że Trybunał -mimo orzeczenia niekonstytucyjności - zdecydował o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzenia do dnia 2 lipca 2009 r. Sąd podziela stanowisko Trybunału, że sam fakt zamieszczenia katalogu chorób zawodowych w akcie podustawowym nie stoi w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konieczne jest natomiast oparcie go o upoważnienie ustawowe uzupełnione o stosowne wytyczne. Trybunał nie zakwestionował również procedur zawartych w rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych, uznając, że nie modyfikują one postępowania przewidzianego przez przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Wyjaśnił, że stanowią one jedynie jego uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. Sądowi znany jest pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), gdzie stwierdzono, że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi'. Jednak w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że istnieją argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób w rozporządzeniu. A nadto definicja choroby zawodowej określona w §2 ust.1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych nie została zakwestionowana co do jej brzmienia, Trybunał wskazał jedynie, że przepis ten stanowi istotny element normy prawa materialnego i jako taki winien znaleźć się w akcie rangi ustawy. Sąd podkreśla także, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, były związane przepisami zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k. p. jak i rozporządzenia w sprawie wykazu chorób sygn. akt IV SA/Po 380/08 zawodowych. W chwili orzekania przez organy obu instancji powołane przepisy korzystały z domniemania konstytucyjności, które obalone zostało dopiero "z momentem ogłoszenia wyroku na sali sądowej" w dniu 19 czerwca 2008r. (por. pkt 7.4 wyroku TK z 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06, publ.: OTK-A 2007/9/108). Należy przy tym mieć na uwadze, że organom administracji publicznej nie przysługuje swoboda oceny aktów podustawowych pod kątem ich zgodności z ustawami i Konstytucją RP. Ponadto zakwestionowane przepisy prawne zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezbędny element porządku prawnego, służący realizacji uprawnień pracowniczych. Sąd uznał, że skoro odroczenie chwili ich eliminacji z systemu prawnego, ma zapobiec powstaniu luki prawnej, to jest to także argument przemawiający za zastosowaniem tych przepisów w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Niekonsekwencją byłoby przyjęcie, że te same przepisy mimo swojej niekonstytucyjności winny ze względów pragmatycznych pozostać jeszcze przez określony czas w systemie norm prawnych, ale nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności decyzji wydanych na ich podstawie. W pozostałym zakresie Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzone było zgodnie z obowiązującymi - w dacie orzekania przez organy -przepisami. Decyzje obu instancji wydane zostały między innymi w oparciu o § 8 i po uzyskaniu zgodnie z § 4, § 5 i § 6 przedmiotowego rozporządzenia, orzeczeń lekarskich z jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Orzecznictwo sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy nie dysponują. W przypadku gdy orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości w świetle pozostałego materiału dowodowego, a także wydane zostały przez właściwych orzeczników i w zakresie ich kompetencji - a za takie uznać należy orzeczenia wydane w niniejszej sprawie - to nie ma przeszkód by organy inspekcji sanitarnej oparły się na rozpoznaniu przedstawionym w takich orzeczeniach. Warto zaznaczyć, że również Trybunał Konstytucyjny nie uznał, aby rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych modyfikowało zasadę swobodnej oceny dowodów, sformułowaną w art. 80 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo także wskazał skarżącej, że orzeczenie lekarskie z 1 marca 2007r. wydane zostało między innymi przez lekarza specjalistę medycyny pracy, a więc osobę uprawnioną do wydawania takich orzeczeń zgodnie z § 1 rozporządzenia 6 sygn. akt IV SA/Po 380/08 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 124, poz. 795) w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych. Mając na uwadze skomplikowany stan prawny niniejszej sprawy, pomimo faktu reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd za zasadne uznał odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się, zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nadto art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. określają dwa dodatkowe warunki, których wystąpienie powoduje, że decyzja ostateczna nie zostanie uchylona na skutek postępowania wznowieniowego, to jest gdy: od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło pięć lat, a wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na wstępie rozważań dotyczących wznowienia postępowania warto wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące relacji tego nadzwyczajnego trybu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z odroczonymi skutkami. W wyroku z 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 Trybunał wyjaśnił: "[...] W wypadku odroczenia skutków wyroku istnieje możliwość skonstruowania przepisów przejściowych (tych bowiem skonstruować nie może sam Trybunał jako "ustawodawca negatywny"). Wtedy jednak gdy ustawodawca wprowadzi nowe przepisy w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału, brak jest w ogóle warunków do wznowienia postępowań, o czym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wówczas bowiem źródłem zmiany w systemie prawnym nie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego, lecz działanie ustawodawcze (do którego daje impuls orzeczenie Trybunału). Nie ma w związku z tym miejsca na zrealizowanie się hipotezy art. 190 ust. 4 Konstytucji i hipotez przepisów o wznowieniu zawartych w procedurach uregulowanych w ustawodawstwie zwykłym. Tak więc orzeczenie z odroczonym skutkiem - jako zasada - nie powoduje skutków w sferze spraw indywidualnych, opartych na konstytucyjnie zdyskwalifikowanej normie, jeśli sygn. akt IV SA/Po 380/08 ustawodawca zechce w terminie wydać przepisy zastępujące przepisy, co do których orzeczono niekonstytucyjność. [...]"(por. pkt 7.2 wyroku, publ.: OTK-A 2007/9/108). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd wskazuje że jeżeli w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału wydanego w sprawie sygn. akt P 23/07, tj. do 2 lipca 2009r., nie wydane zostaną nowe przepisy w miejsce dotychczasowych uznanych za niekonstytucyjne, to skarżąca w ciągu miesiąca od wejścia w życie tego wyroku będzie mogła wnieść do organu II instancji skargę o wznowienie postępowania administracyjnego. Termin jednego miesiąca w przypadku orzeczenia w sprawie sygn. akt P 23/07, w którym Trybunał określił inny termin utraty mocy obowiązującej wskazanych tam przepisów, liczyć należy od dnia wejścia tego orzeczenia w życie, a nie od daty jego publikacji (tj. od 2 lipca 2009r., a nie od 2 lipca 2008r. - kiedy opublikowany został w Dzienniku Ustaw Dz.U. nr 116, poz. 740). Choć nie budzi to wątpliwości Sądu, na marginesie godzi się wskazać, że skoro orzeczenie Trybunału zapadło po dacie wydania decyzji ostatecznej - to nie może być mowy o podstawie do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie o podstawie do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008,; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II", Zakamycze, 2005.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus