IV SA/Po 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]), którą umorzone zostało w całości postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.'', i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej także jako "K.p.a."). Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że w związku z podaniem S. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej zwany także "PINB") - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu [...] października 2020 r. kontrolę: "dwóch betonowych ogrodzeń wzdłuż zachodniej granicy działki nr ewidencyjny [...] z działką nr ewidencyjny nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.'" oraz "robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.". W protokole sporządzonym z tej czynności w zakresie wykonania otworów okiennych PINB odnotował, że: "W sierpniu 2020 r. w istniejących otworach okiennych (...) S. S. wyjął szyby i ramy chcąc w to miejsce wprawić luxfery co wcześniej zgłosił w Starostwie Powiatowym w P. na co zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych i organ nie wniósł sprzeciwu (...)", na co wydano stosowne zaświadczenie. Ponadto ustalono, iż "Po wykonaniu opisanych robót budowlanych S. S. zaślepił otwory płytami betonowymi na stelażu stalowym wraz z uszczelnieniem piankom montażową". W protokole tym odnotowano także oświadczenia osób uczestniczących w kontroli. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące "robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działka ewid. [...] położonych przy ul. [...] w P." ([...]), o czym zawiadomiono w dniu [...] grudnia 2020 r. strony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.. Odwołanie od tej decyzji złożył S. S.. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "WWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]), którą umorzone zostało w całości postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.'', i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji WWINB wskazało, że bezspornie roboty budowalne objęte zakresem niniejszego postępowania administracyjnego, czyli "roboty budowlane polegające na - wykonaniu otworów - okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] położonych przy ul. [...] w P., gm. P.", są wykonywane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. S. S. (tj. inwestora) zamiaru ich wykonania. Ściślej rzecz ujmując, stanowią one pierwszy etap wymiany dotychczas zamurowanych "okien na luksfery celem dostosowania okien do wymogów p.poż". Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, iż Starosta P. w dniu [...] maja 2019 r. zaświadczył ([...]), że zgłoszenie "zostało dokonane skutecznie". Zdaniem WWINB, ustalenia te wynikają wyłącznie z kopii dokumentów przedstawionych przez strony PINB w toku postępowania, a organ ten nie zgromadził w aktach sprawy ani decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r" którą zgłoszony został sprzeciw do wspomnianego zgłoszenia dokonanego przez S. S., ani ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] którą ów sprzeciw został uchylony, a postępowanie organu pierwszej instancji - umorzone (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skoro przedmiotowe roboty budowlane stanowią jedynie realizacje skutecznego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, to prima facie niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a. ). Jednakże WWINB zwrócił uwagę na ciążący na PINB obowiązek zbadania, czy roboty budowlane objęte jego zakresem nie są aby w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej także jako "P.b."), albo wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). O ile, zdaniem WWINB, istnienie pierwszej z przytoczonych przesłanek zostało wykluczone podczas kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu p. w dniu [...] października 2020 r., o tyle okoliczności związane z drugą przesłanką w ogóle nie zostały wyjaśnione przez PINB. WWINB wskazało na kwestie związane z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi, jakie zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r.. poz. 1065, z późn. zm., dalej także jako "rozporządzenie"). Wskazano na fakt usytuowania obydwu otworów okiennych przeznaczonych do zamurowania luksferami w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki nr [...] z działką nr [...]. WWINB wyszczególnił, że PINB nie dokonał szeregu czynności nakierowanych na zbadanie robót budowlanych pod względem ich zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, wskazując, że PINB ograniczył się jedynie do zagadnienia formalnej legalności wykonanych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy WWINB zdecydował o wydaniu decyzji kasacyjnej, wskazując w wytycznych dla PINB. aby 1) założył do każdej ze spraw odrębne teczki akt, ponieważ każda z nich jest prowadzona w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, kończonego odrębną decyzja administracyjną (a nie kilkoma decyzjami częściowymi wydanymi w ramach jednego postępowania); 2) zgromadził w tak wydzielonych aktach tej sprawy decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej dotyczące zgłoszenia dokonanego przez S. S.; 3) ustalił jaki % powierzchni ściany zajmują otwory okienne, które mają zostać wypełnione luksferami; oraz 4) rozważył, czy w ogóle jest dopuszczalne wypełnienie otworów luksferami w ścianie przeciwpożarowej usytuowanej przy granicy działki. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw od decyzji WWINB wniósł S. S., zaskarżając tę decyzję w całości. Sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jakie wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy. Sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W sprzeciwie przedstawiono kontekst sytuacyjny i historyczny sprawy, wskazując, że działka o nr ewid. [...] i [...] stanowiły pierwotnie jedną działkę ewidencyjną (nr [...]). Według wnoszącego sprzeciw PINB prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, natomiast WWINB błędnie przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie przez niego rozstrzygnięcia merytorycznego. Podniesiono, że WWINB błędnie uznał, że ustalenie jaki procent powierzchni ściany zajmują otwory okienne, które zostały wypełnione luksferami oraz rozważnie czy w ogóle jest dopuszczalne wypełnienie otworów luksferami w ścianie przeciwpożarowej usytuowanej przy granicy działki ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skoro kwestie te, zdaniem wnoszącego sprzeciw, w ogóle nie były związane z przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB. Tym samym zaskarżona sprzeciwem decyzja WWINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nie ziściły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. Dlatego Sąd nie może w uzasadnieniu niniejszego wyroku odnieść się do zarzutów sprzeciwu dotyczących kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie WWINB rozstrzygnięcie kasacyjne umotywował potrzebą: założenia do każdej ze spraw opisanych w pierwszej części uzasadnienia odrębnych teczek akt (1), potrzebą zgromadzenia w aktach sprawy decyzji organów architektoniczno-budowlanych dotyczących zgłoszenia dokonanego przez S. S. (2), potrzebą ustalenia jaki %powierzchni ściany zajmują otwory okienne, które mają zostać wypełnione luksferami (3), potrzebę rozważenia czy w ogóle jest dopuszczalne wypełnienie otworów okiennych luksferami w ścianie przeciwpożarowej usytuowanej w granicy działki. Odnosząc się do tych wskazań należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, związku z zebranym materiałem dowodowym i ustaleniami kontroli – wydzielono trzy odrębne – postępowania: pierwsze - w sprawie robót budowlanych prowadzonych w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...], która - jak wskazano - będzie prowadzona pod dotychczasową sygnatura sprawy i której dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie; drugie dotyczące - sprawy legalności wykonania ogrodzenia na działce nr ewid. [...], która będzie prowadzona pod sygn. [...]; trzecie – dotyczące sprawy legalności wykonania ogrodzenia na dz. ewid. Nr [...], która będzie prowadzona pod sygn. [...] W tym kontekście wskazania organu II instancji zawarte w pkt 1 nie przekonują o zasadności przekazania – badanej sprawy – do ponownego rozpoznania (w celu de facto technicznego "założenia teczek" w innych sprawach). Organ I instancji miał świadomość, że zaistniała potrzeba przeprowadzenia trzech odrębnych postępowań i dał jej wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Drugie wskazanie dotyczyło potrzeby zgromadzenia w aktach sprawy decyzji organów architektoniczno-budowlanych dotyczących zgłoszenia dokonanego przez S. S.. Należy wskazać, że organ II instancji wskazał, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie wynikają wyłącznie z kopii dokumentów przedstawionych przez strony, natomiast organ nie zgromadził dotąd ani decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., ani decyzji Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2019 r. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił decyzję sprzeciwu Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz umarzającą postępowanie organu I instancji, zgłoszenie dokonane [...] kwietnia 2019 r. przez S. S. obejmujące wykonanie robót budowlanych polegających na - dostosowaniu okien - w pomieszczeniu garażu do warunków p.poż – wymiana luksfery, w miejscowości P., przy ul. [...] na terenie dz. nr [...] zaakcentować, że analiza akt niniejszej sprawy, dotyczącej - wykonania otworów okiennych - nie wskazuje, aby ustalenia oparte na kopiach nadesłanych dokumentów były w sprawie kwestionowane. Skoro zatem okoliczności istotne dla sprawy są znane organom obydwu instancji, pozostają niekwestionowane, a w ocenie WWINB zachodzi jedynie potrzeba ich weryfikacji poprzez zwrócenie się do właściwych organów o nadesłanie ich odpisów, to nie sposób przyjąć, że realizacja tych działań na etapie postępowania odwoławczego mogłaby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W kontekście trzeciego wskazania- należy zauważyć, ze organ II instancji nie zakwestionował prawidłowości ustaleń organu I instancji w kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Podkreślić trzeba, że literalne brzmienie przepisu, wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy - rozstrzygnięcie sprawy - wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach badanej sprawy, organ II instancji wskazał, że w sprawie zabrakło ustaleń co do powierzchni wypełnień w stosunku do powierzchni ściany, w której się znajdują otwory okienne. W konsekwencji nie rozważono czy w ogóle jest dopuszczalne wypełnienie otworów okiennych luksferami w ścianie przeciwpożarowej usytuowanej w granicy działki (czwarte wskazanie). W świetle powyższego, że jedyną okolicznością która – w ocenie organu II instancji - wymaga jeszcze ustalenia w badanej sprawie jest dokonanie pomiarów ściany i znajdujących się w niej otworów okiennych oraz ustalenie na tej podstawie jaki % powierzchni ściany zajmują otwory okienne, które mają zostać wypełnione luksferami. Czwarte ze wskazań adresowanych do organu I instancji stanowi konsekwencję ustaleń, o których mowa powyżej. Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nie może ulegać jednak wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu WWINB, mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, ponownie zweryfikuje dokumentację akt sprawy robót budowlanych polegających na - wykonaniu otworów - okiennych, a następnie jeżeli dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci on organowi I instancji jego uzupełnienie (art. 136 § 1 k.p.a.). Z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego WWINB rozpozna sprawę ponownie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.