IV SA/Po 389/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2024 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 8 marca 2024 r. nr [...] Decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania K. S. (dalej również: skarżąca; wnioskodawczyni; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572]) - dalej: k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 8 marca 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty refundacji podatku VAT za dostarczone gazowe w 2024 roku. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 8 marca 2024 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku K. S. z dnia 28 lutego 2024 r., Prezydent Miasta P. odmówił wypłaty refundacji podatku VAT za dostarczone paliwo gazowe w 2023 r. (sprawa dotyczy faktury VAT z dnia 15 lutego 2024 r. nr [...] W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że dokonano weryfikacji wniosku stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. z 2022 r., poz. 2687 ze zm.), w tym, w zakresie złożonych wraz z wnioskiem dokumentów i odnotowano, że główne źródło ciepła dla lokalu przy ul. [...] w P. zostało zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej: CEEB) w dniu 24 stycznia 2024 r. Powyższe przesądziło o odnowie przyznania refundacji podatku VAT, gdyż zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, zgłoszenie takie winno zostać dokonane do 21 grudnia 2022 r. W odwołaniu od tej decyzji K. S. podniosła, że dokonała zgłoszenia do CEEB po terminie, gdyż nie była świadoma istnienia takiego obowiązku. Jest starszą, schorowaną emerytką. Piec wymieniła, nie ma innego źródła ciepła. Kolegium, motywując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 8 kwietnia 2024 r., przywołało m.in. brzmienie art. 18 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (dalej również: ustawa pomocowa). Według Kolegium bezsporne w badanej sprawie jest to, że skarżąca złożyła deklarację dotyczącą głównego źródła ciepła do CEEB z przekroczeniem terminu przewidzianego w ustawie na dokonanie tej czynności, tj. po 21 grudnia 2022 r. Z uwagi na to, że przepisy art. 18 pkt 1, art. 20 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy odwołują się do deklaracji CEEB, konieczne jest zdaniem organu odwoławczego odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438) - dalej: u.c.e.e.b. Organ II instancji podniósł, że przepisy o Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków zostały wprowadzone do ustawy pomocowej na podstawie ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2127). Wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej, dotyczących rejestru CEEB, uregulowane zostało w art. 22 w zw. z art. 18, który upoważnił ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do ogłaszania komunikatów, określających wejście w życie poszczególnych przepisów. Kolegium wskazało również na art. 27a ust. 1, art. 27g ust. 1, 4 i 5 u.c.e.e.b. Przepis art. 27g ust. 1 u.c.e.e.b. wszedł w życie w dniu 1 lipca 2021 r. (komunikat Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 marca 2021 r. - Dz.U. z 2021 r., poz. 583). Właścicielom lub zarządcom budynków określono termin na złożenie deklaracji do 30 czerwca 2022 r., gdzie należało wskazać, m.in. używane źródła ciepła oraz paliwo w nich stosowane (art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej). W przypadku nowych źródeł ciepła uruchomionych po 1 lipca 2021 r. termin na złożenie deklaracji wynosił 14 dni od dnia ich uruchomienia. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca złożyła deklarację do CEEB w dniu 10 sierpnia 2023 r. (okoliczność znana organowi z urzędu), a kolejną 24 stycznia 2024 r. Organ dodał, że w odwołaniu strona nadmieniła, że piec był wymieniany, a z dotychczas znanego Kolegium stanu sprawy wynika, że skarżąca ogrzewała mieszkanie gazem już wcześniej, tj. w ubiegłych miesiącach 2023 r. i również starała się o refundację podatku VAT, jakkolwiek uczyniła to z przekroczeniem ustawowego terminu do zgłoszenia źródła ciepła do CEEB. Według organu II instancji zaskarżona decyzja podlega utrzymaniu, bowiem z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika obowiązek dokonania zgłoszenia źródła ciepła do CEEB z zachowaniem wskazanego terminu. Kolegium zarazem wyjaśniło, że ma świadomość istnienia w obrocie prawnym orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego obowiązek ten nie determinuje prawa do uzyskania refundacji podatku VAT za gaz, lecz że jest to jeden z dowodów w postępowaniu do jego przyznania, co sądy uzasadniają odwołując się do innych ustaw przewidujących rekompensaty dla przedsiębiorstw energetycznych - m.in. przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1630 - dalej u.d.w., ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1704), ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1772), ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2243). Niemniej jednak organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca uznał, że warunkiem koniecznym do przyznania przedmiotowej refundacji na podstawie przepisów ustawy jest uzyskanie wpisu lub zgłoszenia źródła ciepła do CEEB. Wobec tego organ rozpoznający wniosek zobowiązany jest dokonać jego weryfikacji w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w CEEB. Kolegium stwierdziło, że nie jest organem uprawnionym do interpretacji prawa wychodzącej poza ramy danej ustawy i podpieranie jej zasadami wynikającymi z Konstytucji. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 15 grudnia 2022r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. z 2022 r. poz. 2687 ze zm.), nie przewidują rozwiązań takich, jak wprowadzone w wyniku nowelizacji do ustawy o dodatku węglowym, wywodzenie praw podmiotów ubiegających się o refundację podatku VAT za gaz z innych ustaw nie jest nieuprawnione. Organ II instancji, powołując się na stanowisko Ministerstwa Klimatu i Środowiska, stwierdził, że ogólną zasadę kierowania się literalnym brzmieniem przepisów, bez poszukiwania interpretacji liberalizujących wolę ustawodawcy (którą gdyby on sam chciał wyrazić, uczyniłby to stosowną nowelizacją ustawy o refundacji podatku VAT tak jak to uczynił w kwestii dodatku węglowego) i dodał, że wszelkie odstępstwo w tym względzie Ministerstwo ocenia jako łamanie zasad ustawowych. W skardze na decyzję odwoławczą K. S. podniosła, że decyzja jest wadliwa z uwagi na niewystarczające zebranie dowodów w sprawie, co prowadziło do wydania decyzji oraz brak możliwości udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej, "organ nie przeprowadził dogłębnego postępowania dowodowego, dowody są niepełne". Poza tym podniosła, że nie by wezwana do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto strona podtrzymała argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodała, że jest emerytką, ma niską emeryturę i dlatego nie może ponieść kosztów VAT. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji podtrzymał doczasowe stanowisko, jak również wypowiedział się względem podniesionych zarzutów, uznając je za niezasadne. Na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja odwoławcza utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2024 roku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy – według aktualnego brzmienia – ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. oraz w 2024 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U. z 2024 r., poz. 303 ze zm.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania i wypłacania refundacji podatku VAT za dostarczone paliwa gazowe w 2023 r., zaś od 31 grudnia 2023 r. - również w 2024 r. (patrz: ustawa z dnia 7 grudnia 2023 r. o zmianie ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła - Dz.U. z 2023 r., poz. 2760). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy odbiorca paliw gazowych w gospodarstwie domowym, o którym mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo energetyczne: 1) wykorzystuje jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewcze zasilane paliwami gazowymi, o których mowa w art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo energetyczne, wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2023 r., poz. 2496), do dnia wejścia w życie ustawy, albo po tym dniu - w przypadku głównego źródła ogrzewania wpisanego lub zgłoszonego po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy; 2) jest osobą w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, 658 i 1429) nie przekracza kwoty 2100 zł, lub osobą w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę – przysługuje mu refundacja kwoty odpowiadającej podatkowi VAT wynikającej z opłaconej faktury i informacji, o których mowa w art. 18a, dokumentujących dostarczenie paliw gazowych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. do tego odbiorcy paliw gazowych, zwana dalej "refundacją podatku VAT". Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 przywołanej ustawy, odbiorcy paliw gazowych w gospodarstwach domowych, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo energetyczne, składają wniosek o refundację podatku VAT na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r., poz. 344) wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, nie później niż do dnia 30 września 2024 r., lub w terminie 30 dni od dnia otrzymania faktury dokumentującej dostarczenie paliw gazowych. Natomiast według art. 20 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o refundację podatku VAT, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy, w sprawach refundacji podatku VAT nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślenia również wymaga, że ustawa z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych weszła w życie z dniem 21 grudnia 2022 r. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że złożenie deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) po dniu 21 grudnia 2022 r. (organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca złożyła deklarację do CEEB w dniu 10 sierpnia 2023 r., a kolejną 24 stycznia 2024 r.) stanowi podstawę do odmowy przyznania refundacji podatku VAT. Zdaniem Sądu, poczynione ustalenia faktyczne i analiza istotnych okoliczności sprawy zostały oparte na niewłaściwie wykładanych i zastosowanych przepisach prawa. Tym samym nie powody wskazane przez organy obydwu instancji nie pozwalały na uznanie prawidłowości stanowiska, które spowodowało odmowę przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że reguła określona w art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy pomocowej, określająca obowiązki organu przy weryfikacji wniosku o refundację podatku VAT, nie została ograniczona tylko do sprawdzenia zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego do centralnej ewidencji emisyjności, lecz w szczególności wskazano, że dokonuje się weryfikacji na podstawie takiego dokumentu, co nie oznacza, że jest to jedyny dowód, który powinien stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli pozostają wątpliwości, jak w tej sprawie, to organ zobowiązany jest do wyjaśnienia tych istotnych okoliczności. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w przytoczonych przepisach prawodawca wskazał na rzeczywiste wykorzystywanie jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego urządzenia grzewczego na paliwo gazowe, nie zaś formalnie takiego, które zostało wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 572/23, dostępny jw.). Co więcej, w niniejszej sprawie trzeba mieć również na uwadze fakt, że Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków powstała z dniem 1 sierpnia 2023 r. (zob. 16 ust. 1 w związku z art. 18 oraz art. 22 pkt 5 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2020 r., poz. 2127] w związku z komunikatem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających prowadzenie centralnej ewidencji emisyjności budynków [Dz.U. z 2023 r., poz. 831] - zob. szerzej wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Po 185/23 i 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 377/23 - dostępne jw.). Stąd też wiarygodność tej ewidencji nie mogła stanowić o większej mocy dowodowej niż oświadczenie złożone w podaniu inicjującym postępowanie administracyjne i dalsze twierdzenia skarżącej. Poza tym skarżąca niezwłocznie po tej dacie dopełniła czynności zgłoszenia do CEEB. Wobec tego należało przyjąć rzeczywiście zachodzący stan faktyczny w sprawie, celem ustalenia, czy w okresie, którego dotyczy wniosek i opłacona faktura dokumentująca zakup paliw gazowych w 2024 r., skarżąca wykorzystywała jako główne źródło ciepła odpowiednie urządzenie gazowe. To zaś pozwoliłoby na rozstrzygnięcie, czy zachodzą podstawy do udzielenia wnioskodawczyni przedmiotowego wsparcia pieniężnego. W konsekwencji, w kontekście zgłoszenia źródła ciepła zasilanego gazem do CEEB, stwierdzenie faktycznie użytkowanego głównego źródła ciepła w lokalu, w którym mieszka skarżąca, przy jednoczesnym dokumentowaniu zakupu określonej ilości gazu ziemnego w 2023 r. i 2024 r., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku strony, dotyczącego przedmiotowej refundacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 556/23, dostępny jw.). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) została zaś skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. Wszystko, co zostało wcześniej powiedziane, prowadzi do wniosku, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy miało miejsce naruszenie przepisów art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych. Miało to wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do błędnego ograniczenia się przez organ do stwierdzenia, że zgłoszenie głównego źródła ciepła do CEEB po 21 grudnia 2022 r., stanowi podstawę do odmowy przyznania pomocy finansowej. Oparcie się wyłącznie na tym dowodzie w ramach ustaleń faktycznych w sprawie, jak i na fakcie (dacie) zgłoszenia źródła ciepła do CEEB było nieprawidłowe. Ponadto świadczyło to również o istotnym naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W razie potwierdzenia spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1 ustawy pomocowej, organ powinien przyznać skarżącej przedmiotową refundację, pomijając kwestie związane z datą złożenia deklaracji do CEEB. Wszystko to z kolei spowodować musiało uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., obydwu zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.