IV SA/Po 396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Bąk-Marciniak ( spr ) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T. E. B. S.A. w P. na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXV/405/2009 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXV/405/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 3 ust. 2 i paragrafu 15 2. stwierdza, że uchwała w tym zakresie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Rady Miejskiej Leszna na rzecz skarżącego T. E. B. S. A. w L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dnia 27 sierpnia 2009r. Rada Miejska w Lesznie - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 80 ust.2, 2b, 2c, 4 i art. 90 ust.1a, 2a, 2b, 2d, 3, 3a, 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - podjęła uchwałę nr XXXV/405/2009 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przyznanych przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzonym przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Pismem z dnia 9 lutego 2010 r. T. E. B. S.A. w P. jako organ prowadzący w Lesznie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych (wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]), wezwało Radę Miejską Leszna do usunięcia naruszeń prawa w uchwale nr XXXV/405/2009 z dnia 27 sierpnia 2009r. w zakresie § 3 ust.2 uchwały i §15 uchwały. Poprzez nie nakładanie na organ prowadzący szkoły dodatkowych wymagań jakim jest obowiązek podpisania umowy, na podstawie której udzielana jest dotacja, albowiem jest to przekroczenie uprawnień ustawowych oraz poprzez nie nadawanie Prezydentowi Miasta uprawnień do określenia trybu i zasady kontroli, bowiem są to kompetencje zastrzeżone mocą ustawy dla organu stanowiącego (rady miasta). Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. ([...] maja 2010 r. - data wpływu do Sądu) T.E. B. S.A. w P., wniosło skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 3 ust.2 § 15 i zażądało stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W motywach zaskarżenia wskazano, iż Rada Miejska naruszyła art. 90 ust. 3 i ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, bowiem zapisy w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 2 i § 15 są niezgodne z wymienioną ustawą oraz wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w ustawie o systemie oświaty zatem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego zapis § 3 ust. 2, który przewiduje udzielenie dotacji na podstawie umowy zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta Leszna, a osobą prowadzącą szkołę nie jest zgodny z art. 90 ustawy o systemie oświaty. Podstawą bowiem do udzielenia dotacji szkołom niepublicznym jest jedynie zapis ustawowy, a nie umowa cywilnoprawna pomiędzy organem prowadzącym szkołę, a organem wykonawczym gminy. Ustawa nie daje żądnych podstaw do zawierania umowy, która miałaby być podstawą wypłaty dotacji, co więcej ustawa nie zawiera takiego wymogu. Ponadto w zakresie § 15 niezgodne z zapisem ustawowym jest przekazanie kompetencji do określania trybu i zasad kontroli w zakresie sposobu wykorzystywania dotacji Prezydentowi Miasta Leszna. Ustawa bowiem w art. 90 ust.4 przyznaje taką delegację do ustalenia trybu i zakresu kontroli organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, czyli Radzie Miejskiej Leszna. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLII/507/2010 Rada Miejska Leszna, na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowiła uznać skargę T. E. B. S.A. w P. na uchwałę z dnia 27 sierpnia 2009 r. za nieuzasadnioną i przekazać ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uchwała z dnia 29 kwietnia 2010 r. jednocześnie stanowiła odpowiedź na skargę, w której organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż udzielenie dotacji na podstawie umowy zawartej między Prezydentem Miasta Leszna, a osobą prowadzącą szkołę powoduje jedynie taki skutek, iż umowa ma na celu określenie materialno - technicznych spraw ustalonego uchwałą Rady Miejskiej trybu udzielania i rozliczania dotacji, a w szczególności prawidłowości ich wykorzystania. Natomiast zapis w par 15 uchwały, iż Rada Miejska przekazuje kompetencje do określenia trybu i zasad kontroli w zakresie sposobu wykorzystania dotacji Prezydentowi Miasta Leszna, odnosi się do konkretnych, obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów w sprawie kontroli -zarządzenia Prezydenta i wolą Rady było, aby w tym zakresie obowiązywały stosowne uregulowania objęte zarządzeniem Prezydenta, a nie uregulowania, które dopiero mają być podjęte przez Prezydenta i nie wiadomo jaka będzie ich treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ uchwała w zaskarżonym zakresie (§ 3 ust. 2 i § 15) naruszała prawo. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w tym przypadku, jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 - akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę - dokonano podziału aktów na dwie kategorie - akty wykonawcze (art. 40 ust. 2) i akty porządkowe (art. 40 ust. 3). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym; została, bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust.1 (gminę) i 2 (powiat), pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W myśl zaś art. 90 ust. 3 cytowanej ustawy dotacje niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w ust.2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Par 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 sierpnia 2009r. brzmi, iż udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej między Prezydentem Miasta Leszna, a osobą prowadzącą szkołę. Zapis ten jest sprzeczny z art.90 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności z jego ust.3. Wskazując bowiem, iż podstawą udzielenia dotacji jest umowa pomiędzy organem, prowadzącym szkołę, a Prezydentem oznacza, że brak umowy spowoduje nie udzielenie dotacji, co w sposób oczywisty byłoby sprzeczne z cytowaną ustawą, która jako jedyny warunek udzielenia dotacji wskazuje konieczność podania do 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji planowanej liczby uczniów. Ustawa nie daje więc żądnych podstaw do zawierania umowy cywilnoprawnej, która miałaby być podstawą wypłaty dotacji, co więcej ustawa nie zawiera takiego wymogu. Podstawą więc do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej (wyrok WSA w Kielcach z 10.03.2009r. li SA/Ke 30/09). Ponadto to rada gminy ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie (wyrok WSA w Poznaniu z 29.01.2008r. ISA/Po 1561/07). Par 15 zaskarżonej uchwały brzmi, iż kontrole przeprowadzane są zgodnie z Regulaminem kontroli wewnętrznej stanowiącym załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta Leszna w sprawie przepisów wewnętrznych regulujących gospodarkę finansową w Urzędzie Miasta Leszna. Natomiast art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wyraźnie statuuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a, 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Par 15 zaskarżonej uchwały jest zatem sprzeczny z powołanym przepisem, bowiem nadając Prezydentowi Miasta uprawnienia do określenia trybu i zasady kontroli przekazuje kompetencje zastrzeżone mocą ustawy dla organu stanowiącego - Rady Miasta. Taka praktyka jest niezgodna również z ogólnymi zapisami art.18 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz.1591). Z ustawy tej wyraźnie wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych odrębnymi ustawami do kompetencji rady gminy (art.18 ust.2 pkt 15). Oznacza to, że jeżeli w innej ustawie stanowienie w określonej sprawie zostało zastrzeżone do kompetencji rady gminy, to sprawa ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem kompetencje wynikające z przepisu art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty dotyczą wyłącznie organu stanowiącego i nie jest możliwe scedowanie tych kompetencji na organ wykonawczy. Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie uprawnia rady miejskiej do określenia kompetencji burmistrza w zakresie przyznawania lub cofania dotacji, jak również do kontroli wykorzystania dotacji, a jedynie uprawnia radę miejską do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji (tak też wyrok WSA w Szczecinie z 15.12.2005r. SA/Sz 655/05). Zatem w orzecznictwie sądowym, jak też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. niżej) wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakich należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście niniejszej sprawy warto zwrócić uwagę na dwie z tych zasad: - brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99 i powołane tam orzeczenia); - jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98). Jak wskazano, w ustawie o systemie oświaty ustawodawca jednoznacznie wypowiedział się, co do sposobu, trybu udzielania i warunków przyznawania dotacji, jak również co do kompetencji w zakresie kontroli ich wykorzystania. Zważywszy na przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów pod ustawowych, warto podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania dotacji" (art. 90 ust.3 ustawy) upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do otrzymania dotacji od warunku złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Stąd Rada Miejska nie może uzależniać, ani odrębnie kształtować trybu i sposobu udzielania dotacji w sposób, który ograniczałby możliwość ich pozyskania przez zawieranie dodatkowej cywilnoprawnej umowy. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym przez organ zakresie, czyli co do § 3 ust.2 i § 15 uchwały. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 ppsa. MZ