IV SA/Po 397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego F.W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w pkt. I na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2017 r. znak sprawy [...] [...] w części dotyczącej wniosku F. W. i w pkt II na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2017 r. znak sprawy [...] [...] w części dotyczącej wniosku T. W.. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym oraz nadbudowie jednej kondygnacji na dwukondygnacyjnym budynku socjalnym znajdującym się wewnątrz istniejącego magazynu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki o nr ewid.: [...] i [...] w miejscowości T. , gm. T. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzje tę wydano na skutek postanowienia z dnia [...] maja 2017r. którym Wójt Gminy T. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Podkreślono, że podstawą dokonania oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest art. 28 kpa. Wójt wskazał, że zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej związany jest z położeniem nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono, że z załączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokumentacji wynika, że funkcjonowanie zakładu jest i będzie związane z emisją substancji do powietrza i emisją hałasu, która jednak nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości powietrza poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny. W tym kontekście wskazano, że F. W. i T. W. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Odwołanie od tych decyzji w imieniu F. W. i T. W. złożył S. W.. Odwołanie nie zostało uzasadnione. Na wezwanie Kolegium, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przesłano odpisy z ksiąg wieczystych dotyczące nieruchomości, których właścicielami są T. W. i F. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że stanowisko Wójta Gminy T. jest uzasadnione i wydane przez ten organ rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jednocześnie jednak Kolegium wyjaśniło, że F. W. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, natomiast T. W. jest właścicielem nieruchomości, której nie obejmuje zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W dalszej kolejności dokonano oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Skargę na tę decyzję wniósł F. W., a reprezentujący go pełnomocnik profesjonalny precyzując zarzucane naruszenie prawa wyjaśnił, że wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej Skarżący upatruje w wadliwej ocenie stanu faktycznego i podkreślając fakt bliskiego sąsiedztwa nieruchomości Skarżącego oraz terenu objętego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej oraz decyzji ją poprzedzającej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa). Zasadniczym argumentem, który przesądził o zasadności złożonej skargi było naruszenie zasady dwuinstancyjności, na skutek wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa. Należy zauważyć, bowiem że Wójt Gminy T. wydał decyzję dotyczącą obu wnioskodawców (tj. zarówno F. W., jak i T. W.) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa stwierdzając, że w sprawie nie zaistniała podstawa wznowieniowa, ani w odniesieniu do F. W., ani w odniesieniu do T. W.. Należy zauważyć, że wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r., w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzając, że ani F. W., ani T. W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Podsumowując, rozstrzygnięciem tym organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale jest ona następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, a to wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. II OSK 768/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie orzeczenie wydał w niniejszej sprawie Wójt Gminy T. . Tymczasem, gdy zachodzą przesłanki wznowieniowe, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 kpa organ działając na podstawie art. 151 § 2 kpa powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z powodu której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Podkreśla się przy tym, że oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018 r., s. 1001). Bez wątpienia z uwagi na powołaną podstawę prawną, treść rozstrzygnięcia i brzmienie uzasadnienia, nie budzi wątpliwość fakt, że organ I instancji takiej analizy sprawy nie prowadził. Uczynił to dopiero organ II instancji, który stwierdził, że co do F. W. zaistniała przesłanka wznowieniowa. Podkreślić trzeba, że w doktrynie akcentuje się wadliwość prezentowanego niegdyś (Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 401 i 403) stanowiska, o dopuszczalności orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 146 § 2 kpa (por. M. Jaśkowska, op. cit., s. 1003). Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym pogląd ten podziela, zauważając, że o ile w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa ustalenie braku podstaw wznowieniowych wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy, o tyle wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa wymaga wykazania, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Skoro zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji stanowił art. 151 § 1 pkt 1 kpa a w jego rozstrzygnięciu orzeczono o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., to nie ulega wątpliwości, że organ I instancji nie rozstrzygał tej sprawy co do istoty sprawy. Uczyniło to natomiast Kolegium, w pkt I zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest bowiem dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy zasadnie Kolegium zobowiązało stronę skarżącą do wykazania interesu prawnego, czego nie uczynił organ I instancji. Uznanie jednak, że ziściła się przesłanka wznowieniowa, zrodziło obowiązek wykazania, że stwierdzona wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kwestia ta natomiast w ogóle nie mogła być badana przez organ I instancji, który stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa. Podkreślić trzeba, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że Kolegium orzekło w dwóch punktach, osobno, co do każdego z wnioskodawców. Jednak stwierdzona wada decyzji Kolegium, wymagała również uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej F. W.. Tymczasem, sposób sformułowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego które dotyczy obu wnioskodawców, czyni niemożliwym uchylenie tej decyzji jedynie w części. Z tej też przyczyny uchylono w całości zarówno decyzję Kolegium jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podkreślić również trzeba, że w kontekście poszanowania zasady dwuinstancyjności poważne wątpliwości budzi rzeczywiste przeprowadzenie przez organ I instancji oceny zgłoszonego wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazują akta sprawy organ I instancji w ogóle nie ustalił gdzie położone są działki wnioskodawców. Wójt Gminy T. wskazał, że F. W. i T. W. nie są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z obszarem przedsięwzięcia, jednak nie udokumentował w tej kwestii swoich ustaleń. W następnej kolejności należy zauważyć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Kolegium stwierdziło, że stanowisko Wójta Gminy T. jest uzasadnione i odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Kolegium po rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji – choć – doszło do odmiennych niż organ I instancji wniosków. Przede wszystkim Kolegium przyznało przymiot strony F. W.. Jednocześnie odmówiło go T. W. stwierdzając, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje jego nieruchomości. Podkreślić trzeba, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się w kontekście tych ustaleń do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Już te ustalenia wskazują, że wbrew własnej deklaracji, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji. Podkreślić też trzeba, że stwierdzając brak przesłanek wznowieniowych w przypadku T. W., Kolegium nie wskazało na czym konkretnie opiera swoje ustalenia. Wiadomo, że żadnej udokumentowanej w aktach sprawy wiedzy na temat położenia działek T. W. nie miał organ I instancji. Kolegium, jakkolwiek ustaliło położenie działek tego Skarżącego, to również nie wskazało na czym konkretnie opiera swoje ustalenia, co do braku jego interesu prawnego. Z tego też powodu należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że z uzasadnienia winno spójnie i logicznie, w sposób niebudzący wątpliwości wynikać na czym organ opiera swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie odpowiadają tak sformułowanym wymogom. Z opisanych przyczyn naruszono również wynikającą z art. 8 kpa zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Nie może ulegać wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w opisanym zakresie decyzja Kolegium oraz decyzja pierwszoinstancyjna wymykają się w istocie kontroli Sądu. Tymczasem, należy podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi dokładnie wiedzieć, z czego konkretnie stanowisko organu wynika. Uzasadnienie decyzji winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono. W tym kontekście należy wskazać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymykają się kontroli Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ będzie zobowiązany przy tym wskazać na czym konkretnie opera swoje ustalenia. Z treści uzasadnienia decyzji powinno jasno wynikać, które konkretnie działki obejmuje obszar oddziaływania przedsięwzięcia i na jakiej podstawie poczyniono ustalenia w tym zakresie. Zebrany i załączony do akt sprawy materiał dowodowy musi umożliwiać weryfikację ustaleń organu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł – jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) – sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku