IV SA/Po 399/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. Z. kwotę [...]zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania H. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (obręb [...] P., arkusz [...]). Obie decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. E. o. z siedzibą w P. (zwana też dalej "Spółką" lub "Inwestorem") wystąpiła w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n." – uw. Sądu] do Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości, stanowiącej własność H. Z. (zwanej dalej "Właścicielką" lub "Skarżącą"), poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. [...] – W., polegające na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 14 m (po 7 m od osi linii w obie strony) oraz powierzchni na działce nr [...] – 244 m2, a na działce nr [...] – 291 m2. W uzasadnieniu wniosku Spółka wyjaśniła, że mając na uwadze swe zobowiązania ustawowe jako operatora systemu dystrybucyjnego, realizuje przedsięwzięcie polegające na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji P. [...] – W.. Aktualnie bowiem, z uwagi na wieloletnie użytkowanie, linia ta – wybudowana w latach 60-tych XX w. i od tego czasu nieustannie eksploatowana – wymaga przebudowy, która umożliwi jej dalsze, prawidłowe funkcjonowanie. Realizacja inwestycji pozwoli zapewnić regularne dostawy energii elektrycznej odbiorcom w rejonie oraz przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Dalej Spółka wskazała, że nieruchomość Właścicielki została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla S. 3 zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z [...].10.2005 r. Nr [...], poz. 4098; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"). Na podstawie § 11 ust. 1 pkt 6 Planu działki nr [...] i [...], w miejscu lokalizacji projektowanych przewodów i urządzeń, znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku Planu jako [...] – istniejąca zabudowa w budynkach wolnostojących wraz z wyznaczoną strefą ograniczonego użytkowania, wyłączoną z zabudowy, wzdłuż linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego, na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość funkcjonuje ponadlokalny system przesyłowy elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 110 kV do GPZ W. (czyli wskazanej we wniosku: linii wysokiego napięcia 110 kV relacji P. [...] – W.). Dodatkowo, w myśl § 25 ust. 1 pkt 2 Planu, dla obszaru nim objętego, zasilanie w energię elektryczną ma odbywać się z istniejącego systemu elektroenergetycznego. To wszystko przemawia za zasadnością realizacji planowanej inwestycji. We wniosku Spółka opisała również przebieg rokowań, których celem było pozyskanie trwałego tytułu prawnego do nieruchomości w formie ograniczonego prawa rzeczowego – odpłatnej służebności przesyłu. Rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia z Właścicielką, co powodowało konieczność wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność Skarżącej, poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomościach napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. [...] – W., w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii w pasie technologicznym o szerokości 14 m (2 x 7 m od osi linii) oraz powierzchni na działce nr [...] – 244 m2 i na działce nr [...] – 291 m2, zgodnie z załącznikami graficznymi (mapy) stanowiącymi integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało przez ustawodawcę uzależnione od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, może ono nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzją u.l.i.c.p."). Wymóg ten odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o jego zajęciu, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Cel publiczny został z kolei określony w art. 6 u.g.n. Jest nim m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej. W ocenie Starosty nie budzi wątpliwości, że inwestycja jest celem publicznym, bowiem dotyczy przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. [...] – W.. Zgodnie z Planem miejscowym część przedmiotowych nieruchomości znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Planu jako [...] – istniejąca zabudowa w budynkach wolnostojących wraz z wyznaczoną strefą ograniczonego użytkowania, wyłączoną z zabudowy, wzdłuż linii wysokiego napięcia. Wskazany przez Spółkę pas technologiczny zawiera się w powyższym terenie. Starosta dodał, że zgodność przebiegu linii wraz z obszarem nieruchomości niezbędnym dla jej przebudowy z przepisami Planu została ustalona na podstawie skonfrontowania wyrysu z dokumentu planistycznego ze sporządzonym w skali 1:1000 wyrysem z mapy do celów projektowych opatrzonym podpisem uprawnionego geodety. W ocenie organu I instancji została spełniona także druga przesłanka wynikająca z art. 124 ust. 1 u.g.n. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu zostało bowiem poprzedzone rokowaniami z Właścicielką o dobrowolne udostępnienie nieruchomości, które nie przyniosły zamierzonego rezultatu. Odwołanie od opisanej decyzji Starosty (uzupełnione pismem z [...] stycznia 2018 r.) złożyła Właścicielka, reprezentowana przez r. G., który – zarzucając: (1) naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie w oparciu o ten przepis decyzji, podczas gdy za odmową wydania decyzji przemawia wyjątkowo ważny interes strony (uczestników postępowania), polegający na ochronie zdrowia i życia; (2) błędną wykładnię art. 124 u.g.n. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki w nim zawarte; (3) naruszenie art. 7, 7b, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad ogólnych postępowania, niepełne zebranie materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się organ oparł oraz przyczyn, z powodu których przedstawianym przez uczestniczki dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; (4) brak współdziałania Starosty z innymi organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając słusznemu interesowi uczestniczek postępowania – wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na odwołanie Spółka wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Utrzymując w mocy decyzję Starosty z [...] października 2013 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. – Wojewoda, objaśniwszy charakter i skutki decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazał, że podstawowym warunkiem wydania takiej decyzji jest realizacja przez uprawniony podmiot celu publicznego. Nadto, aby możliwe było jej wydanie, niezbędna jest zgodność projektowanej inwestycji bądź z m.p.z.p., bądź, w przypadku jego braku, z decyzją u.l.i.c.p., co wynika także z tego, że zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. m.in. instytucję ograniczenia sposobu korzystania przewidzianą przez art. 124 ust. 1 u.g.n. stosuje się jedynie na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Dalej Wojewoda stwierdził, że wniosek Spółki spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a zaplanowana inwestycja jest zgodna z treścią tego przepisu, bowiem polega na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów linii WN 110 kV. Istota tego przedsięwzięcia polega na budowie nowych urządzeń przesyłowych w miejscu dotychczas istniejących. Spółka przeprowadziła też rokowania z właścicielką nieruchomości, co wypełnia drugą z przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty nie uchybiała także istniejącemu obowiązkowi przeprowadzenia w uzasadnieniu orzeczenia analizy jak najmniejszej uciążliwości, ponieważ analizy tej w sprawie nie dało się przeprowadzić. Zdaniem Wojewody rzeczywiście jest tak, iż w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organy zobowiązane są do dokonania jak najmniejszej uciążliwości właściciela przed wydaniem decyzji administracyjnej. Analiza ta powinna polegać przede wszystkim na – co do zasady – ustaleniu czy nie jest możliwy inny, mniej dokuczliwy przebieg inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż w rzeczywistości możliwość taka wchodzi jedynie w grę, gdy ograniczenie sposobu korzystania polega na zlokalizowaniu obiektu liniowego w innym miejscu niż do tej pory. W sytuacji natomiast, w której linia ma zostać usytuowana w miejscu dotychczasowym, nie ma takiej potrzeby. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że Starosta wydał zgodną z prawem decyzję, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot własności H. Z.. Decyzja ta w sposób dokładny określa zakres ograniczenia – tzn. obszar ograniczenia działek nr [...] i [...], oznaczony na załączniku graficznym w postaci mapy – i wskazuje dokładnie, komu przysługuje udzielone zezwolenie. Mając na względzie powyższe, Wojewoda nie zgodził się z zarzutami odwołania. Wskazał, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma konieczności sporządzenia raportu oddziaływania linii na zdrowie ludzi. Podkreślił, że skoro w dacie składania podania o ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania Inwestor nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, a przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. się ziściły, to postępowanie o tzw. małe wywłaszczenie należało zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej. Celem postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest bowiem uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do gruntu, który umożliwi wykonanie danego zamierzenia inwestycyjnego. Skargę na opisaną decyzję Wojewody wywiodła H. Z., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzucając: 1) nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu zarówno przez organ I, jak i II instancji rozstrzygnięcia wykraczającego ponad żądanie strony, co oznacza działanie organu bez podstawy prawnej (brak żądania strony – art. 61 § 1 k.p.a.); 2) nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., polegającą na wydaniu przez organ II instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia przez ten organ postępowania odwoławczego, oraz "z ostrożności": 3) naruszenie art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu, 4) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organy obu instancji, iż rokowania przeprowadzone były w sposób prawidłowy i zostały zakończone – wniósł o stwierdzenie w całości nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 399/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wobec uprzedniego wstrzymania jej wykonania z urzędu przez Wojewodę. Pismem procesowym z [...] października 2018 r. (zatytułowanym "Odpowiedź na skargę"), Spółka, reprezentowana przez r.pr. B. W., wniosła o oddalenie skargi, uznając, iż nie zawiera ona uzasadnionych podstaw, a także o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r.: - pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto wyjaśnił, że problemem w tej sprawie jest przebieg linii pomiędzy słupami [...] i ocenił, iż nie ma przeszkód technicznych, ani nie sprzeciwia się temu Plan miejscowy, aby przesunąć sporną linię nad ul. [...]. Pierwotnie Spółka taki wariant rozważała, ale ostatecznie, z niewiadomych przyczyn, od niego odstąpiła. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej, Wojewoda powinien zbadać i dopuścić przebieg jak najmniej uciążliwy spornej linii. Takiej korekcie nie stoi na przeszkodzie decyzja środowiskowa. Pełnomocnik zaznaczył, że w analogicznych sprawach dotyczących działek sąsiednich zapadły już w tut. Sądzie wyroki uchylające, o sygn. akt: II SA/Po [...] i II SA/Po [...]. Ponadto złożył do akt dwie mapy ilustrujące przebieg spornej linii, kopię zdjęcia słupa energetycznego, plik kopii notatek ze spotkań negocjacyjnych oraz kopię decyzji środowiskowej. - pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody zawarte w piśmie procesowym z [...] października 2018 r. Ponadto wyjaśnił, że na wczesnym etapie przygotowań do realizacji inwestycji rzeczywiście rozważano różne przebiegi spornej linii, ale tylko z punktu widzenia możliwości technicznych. Stwierdził, że na obecnym etapie postępowania zmiana przebiegu stanowiłoby "obejście prawa", gdyż byłaby niezgodna z uzyskaną decyzją środowiskową, w której zastrzeżono przebieg linii "po starym śladzie" z ewentualnymi niewielkimi odchyleniami wynikającymi z niekorzystnych warunków gruntowych, co w tym przypadku, w ocenie pełnomocnika Spółki, nie zachodzi. Pełnomocnik podkreślił, że zmiana przebiegu wiązałaby się także z koniecznością wyższego zawieszenia linii, a więc dodatkowego wzmocnienia słupa, co wiązałoby się z większymi kosztami. Ponadto złożył do akt kopię pisma Spółki z [...] lutego 2017 r., w którym wyjaśniano stronie skarżącej przyczyny niemożności zmiany przebiegu linii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga, choć w zakresie większości zarzutów okazała się ewidentnie chybiona, zasługuje jednak na uwzględnienie, z uwagi na konieczność uzupełnienia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego. Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa jest kolejną rozstrzyganą przez tut. Sąd, która dotyczy zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z planowaną przez Spółkę przebudową linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji P. [...] – W., na obszarze objętym ustaleniami tego samego Planu miejscowego – przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla S. III (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), w odniesieniu do tego samego fragmentu linii (pomiędzy tymi samymi słupami: nr [...]). Oto bowiem wcześniej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: - z [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz - z [...] września 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...], uchylono analogiczne decyzje Wojewody (wydane, notabene, tego samego dnia, co decyzja tu zaskarżona: [...] lutego 2018 r.) w odniesieniu do nieruchomości-działek ewid., odpowiednio, nr [...] (położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...], będących przedmiotem niniejszego postępowania) oraz nr [...]. Wyroki te są prawomocne, co jest o tyle istotne, że w myśl art. 170 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z tym godzi się zauważyć – w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA") – że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013., II GSK 2322/11, CBOSA). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniały wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu, naruszałaby art. 1 w zw. z art. 170 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II GSK 1939/12; z 30.01.2014 r., II FSK 47/12; z 20.10.2016 r., II GSK 262/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15; z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15 – CBOSA). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście zawartych w przywołanych wyżej, prawomocnych wyrokach tut. Sądu o sygn. akt: II SA/Po [...] i II SA/Po [...] ustaleniach i ocenach dotyczących potencjalnej możliwości korekty przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji P. [...] – W. na przedmiotowym odcinku (pomiędzy słupami nr [...]). Przechodząc do kontroli decyzji zapadłych w niniejszej sprawie należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że ich materialnoprawną podstawę stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Przenosząc powyższe na realia sprawy zauważyć należy, że planowana inwestycja stanowi bez wątpienia inwestycję celu publicznego, co powoduje, że jej realizacja może być poprzedzona wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n. Fakt ten nie tylko nie budzi wątpliwości, ale również nie wymaga żadnych wiadomości specjalnych. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Okolicznością bezsporną pozostaje także i to, że działki nr [...] i [...] objęte są Planem miejscowym, w świetle którego należące do Skarżącej działki nr [...] i [...] w miejscu lokalizacji projektowanych przewodów i urządzeń znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem [...] – istniejąca zabudowa w budynkach wolno stojących (§ 11 ust. 1 pkt 5 Planu), wraz z wyznaczoną strefą ograniczonego użytkowania, wyłączoną z zabudowy, wzdłuż linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (§ 4 ust. 1 pkt 5 Planu). Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 Planu, na obszarze obejmującym przedmiotowe działki funkcjonuje "ponadlokalny system przesyłowy elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 110 kV do GPZ W.", czyli, według aktualnej terminologii, linii wysokiego napięcia 110 kV relacji P. [...] – W.. Tym samym spełnione zostały warunki zgodności inwestycji z m.p.z.p., co umożliwiało wszczęcie procedury, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie skutecznie także spełniono wstępny wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji. Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pokazuje, że Inwestor wystąpił do Skarżącej w dniu [...] września 2016 r. z zaproszeniem do rokowań na potrzeby planowanej inwestycji i z racjonalną propozycją ustanowienia służebności przesyłu za określonym wynagrodzeniem (k. 20–22 akt adm. I inst.). Analiza pozostałej korespondencji wymienianej między stronami uprawnia zaś do wniosku, że – wbrew stanowisku Skarżącej – rokowania zakończyły się (zob. pismo Inwestora z [...] listopada 2016 r., k. 2 akt adm. I inst.), bez osiągnięcia porozumienia. Jest jasne, że nie może być mowy o trwaniu rokowań (negocjacji) w sytuacji, gdy jedna ze stron oświadcza, iż uznaje je za zakończone lub w inny sposób wyraźnie manifestuje swoją wolę odstąpienia od dalszego ich prowadzenia (por. P. Sławicki, Negocjacje jako sposób zawarcia umowy, Lublin 2018, s. 79–84). Co jednak dla wyniku sprawy szczególnie istotne, już w piśmie z [...] września 2016 r. (odpowiedź na zaproszenie do rokowań) Skarżąca poparła zgłoszoną przez sąsiadów propozycję "przesunięcia" linii energetycznej i poprowadzenia jej "wzdłuż ulicy [...], [...], na słupach z pionowym zawieszeniem linii, tak aby nie oddziaływała na działki wzdłuż jej biegu". Stanowisko to było konsekwentnie prezentowane przez Skarżącą zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Na rozprawie zaś pełnomocnik Skarżącej przedłożył m.in. dwie mapy pochodzące od wykonawcy Spółki (ELTEL Networks S.A.), obrazujące dwa warianty możliwego przebiegu linii energetycznej zgodnej z propozycją Skarżącej, tj. nieco oddalonej od granicy działek Skarżącej. Godzi się zauważyć (co wiadomo Sądowi z urzędu), że mapy te były już przedmiotem analizy składów orzekających w sprawach o sygn. akt II SA/Po [...] i II SA/Po [...], i w zapadłych w tych sprawach prawomocnych wyrokach zostały ocenione jako wiarygodne. Sąd w niniejszym składzie podziela tę ocenę, jak również związane z nią dalsze wnioski zawarte w ww. wyrokach (a zwłaszcza w dotyczącym sąsiedniej działki nr [...] wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]), że analiza tych dokumentów – a także, dodajmy, notatek ze spotkań pomiędzy stronami sporu oraz pism wymienianych w toku rokowań – uprawnia do wniosku, że istnieje duże prawdopodobieństwo (wymaga to oczywiście weryfikacji), iż technicznie możliwe jest takie usytuowanie linii napowietrznej, względnie takie zaprojektowanie jej parametrów (zastosowanie innej konstrukcji słupów), że przebieg pasa technologicznego zmieni się nieznacznie, a uciążliwości dla działek nr [...] i [...] zmniejsza się istotnie. Takie przesunięcie nie będzie przy tym kolidować z postanowieniami obowiązującego Planu miejscowego, bowiem przedstawione warianty projektu zakładają, że ewentualne przesunięcie linii mieścić się będzie w pasie oddziaływania linii ujętym w Planie (w tzw. strefie ochronnej). W ocenie Sądu strona skarżąca uprawdopodobniła więc, że może ewentualnie istnieć możliwość nieznacznego przesunięcia przebiegu linii energetycznej (zmiany lokalizacji słupa, względnie zastosowania innej technologii podwieszenia przewodów), które zarazem nie będzie prowadzić do niezgodności z art. 124 ust. 1 u.g.n. Powyższe jest w ocenie Sądu istotne dla kontrolowanej sprawy. Zauważyć bowiem trzeba (na co wcześniej zwrócono także uwagę w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po [...]) że zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości w przypadku zaistnienia okoliczności w przepisie tym wskazanych. Użycie zwrotu: "może ograniczyć" – zamiast: "starosta ogranicza" – wskazuje wyraźnie, iż rozstrzygnięcie tego rodzaju objęte jest tzw. uznaniem administracyjnym. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem stron, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, względnie innych uczestników postępowania. W sprawach tego rodzaju uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych, podlegających ochronie a naruszanych przez ograniczenie prawa własności, wartości. Z takiego sposobu sformułowania przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., jak i materii, której on dotyczy – tj. ograniczenia prawa własności nieruchomości funkcjonalnie (jeśli nie wręcz istotowo) tożsamego z ustanowieniem służebności przesyłu na nieruchomości – jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy winny wyważyć sporne interesy stron i wyjaśnić, dlaczego podjęły rozstrzygnięcie o określonej treści, w tym w szczególności, dlaczego uznały za uzasadnione ograniczenie własności nieruchomości w określonym wymiarze. Skoro bowiem organ może ograniczyć prawa właściciela w korzystaniu nieruchomości, to a contrario może również odmówić inwestorowi ustanowienia takiego ograniczenia, w sytuacji gdy ograniczenie takowe nie jest niezbędne dla osiągnięcia celów, jakim służyć ma przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Jest to uzasadnione w szczególności charakterem instytucji unormowanej w art. 124 u.g.n., która stanowi – na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji – szczególną postać wywłaszczenia (zwaną niekiedy "małym wywłaszczeniem") w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n., polegającą na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego (zob. np. Glosa do wyroku NSA z 18 marca 2005 r. o sygn. akt OSK 1216/04, ZNSA 2007, nr 2 s. 134–135, oraz tam przywołana literatura i orzecznictwo). Podstawowym zaś warunkiem każdej ingerencji o charakterze wywłaszczeniowym jest jej "niezbędność" dla realizacji celu publicznego, w którym to pojęciu mieści się także analiza stopnia uciążliwości podejmowanej ingerencji – w kierunku orzeczenia jak najmniej uciążliwej (por. M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 111–112). Wymogom tym orzekające w sprawie organy, a w szczególności organ II instancji, nie sprostały. Wojewoda, odpierając zarzuty odwołania, wskazał jedynie ogólnikowo, że w rozpoznawanej sprawie, wymaganej w uzasadnieniu orzeczenia, analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości ustanawianego ograniczenia "nie dało się przeprowadzić". Ponadto stwierdził, że "w rzeczywistości możliwość taka [rozważenia mniej dokuczliwego przebiegu linii – uw. Sądu] wchodzi jedynie w grę, gdy ograniczenie sposobu korzystania polega na zlokalizowaniu obiektu liniowego w innym miejscu niż do tej pory. W sytuacji natomiast w której linia ma zostać usytuowana w miejscu dotychczasowym nie ma takiej potrzeby." Poza tym Wojewoda wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia (tj. decyzję Dyrektora RDOŚ w P. z [...].12.2013 r. znak: [...] – zwaną dalej "Decyzją środowiskową"), w kontekście sugerowanego związania inwestora jej treścią (co już zdecydowanie bardziej kategorycznie akcentowała w swych wypowiedziach Spółka). Przedstawione wyżej twierdzenia znane są orzecznictwu sądów administracyjnych, a Sąd w niniejszym składzie ich nie kwestionuje co do zasady. Zgodzić się należy, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż wnioskowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji inwestycji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Sąd jednak zwraca uwagę, że stanowisko Wojewody jawi się jako schematyczna polemika, odpierająca najczęściej pojawiający się w sprawach z art. 124 u.g.n. zarzut właścicieli obciążanych nieruchomości, że linia elektroenergetyczna powinna być przeprowadzona w zupełnie innym miejscu (ang. "Not In My Back Yard" – "nie na moim podwórku"). Tymczasem zaistniały w niniejszej sprawie spór dotyczący uciążliwości linii elektroenergetycznej względem działek nr [...] i [...] nie wpisuje się w utarty schemat. Propozycje Skarżącej mają inny charakter, bowiem sprowadzają się do umotywowanej prośby o rozważenie stosunkowo nieznacznego przesunięcia jednego ze słupów (o kilka metrów), względnie zastosowania innej jego technologii. Co przy tym najistotniejsze, Skarżąca (za pośrednictwem swojego pełnomocnika) szeroko argumentuje, że przedstawione propozycje nie doprowadzą do naruszenia przebiegu linii według Planu miejscowego, a co więcej, zdaje się sugerować, że nie doszłoby nawet do niezgodności z wydaną wcześniej Decyzją środowiskową. Skarżąca nie żąda więc, aby organ wymógł na Spółce realizację zupełnie innego, alternatywnego wariantu przedsięwzięcia (czego faktycznie nie można narzucać inwestorowi w trybie art. 124 u.g.n.), ale w istocie wnioskuje o rozważenie, czy w ramach marginesu decyzyjności dopuszczonego Planem oraz decyzją środowiskową istnieje możliwość nieznacznej korekty przebiegu lub parametrów technicznych linii, tak aby mający powstać pas technologiczny rodził mniejsze uciążliwości dla jej nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że działki nr [...] i [...] położone są niemal równolegle do spornej linii, stąd nawet niewielkie zmiany osi przebiegu tej linii mogą spowodować istotne "uwolnienie" nieruchomości z granic pasa technologicznego. W ocenie Sądu powyższe zagadnienia powinny być przez Wojewodę wnikliwie wyjaśnione. Jest to niezbędne nie tylko ze względu na kierowany do organów generalny nakaz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (w zw. z art. 140) k.p.a., ale także z uwagi na ogólną zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a skonkretyzowaną m.in. w art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. Jak to już wyżej wskazano, Wojewoda w motywach swego rozstrzygnięcia przywołał fakt wydania – i jak można rozumieć: związania Inwestora treścią (co ten ostatni wyraźnie akcentuje) – Decyzji środowiskowej. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest egzemplarza tej decyzji, co już rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy organ odwoławczy w ogóle samodzielnie weryfikował jej treść, czy oparł się w tym zakresie wyłącznie na argumentacji Spółki. Wątpliwość ta jest tym większa, że zarówno z polemiki, jaka wywiązała się na rozprawie pomiędzy pełnomocnikami Skarżącej oraz Spółki, a także z lektury złożonego na rozprawie egzemplarza (kopii) Decyzji środowiskowej wynika, że dopuszczono w niej "niewielkie odchylenia od istniejącej trasy linii" (s. 7). Wprawdzie w analizowanej decyzji doprecyzowano, że dotyczy to "przypadku stwierdzenia niekorzystnych warunków terenowych i gruntowo-wodnych" (jw.), ale godzi się zauważyć, że z perspektywy ochrony środowiska nie mają istotnego znaczenia powody, dla których dopuszczono korektę parametrów przedsięwzięcia. Ważne, że ją w ogóle dopuszczono, gdyż oznacza to, że taka korekta pozostawałaby bez istotnego negatywnego wpływu na sposób lub zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a więc że zasadniczo byłaby ona możliwa także z innych powodów, jeśli nawet nie bez zmiany Decyzji środowiskowej, to przynajmniej po jej stosunkowo niewielkiej korekcie (uzupełnieniu katalogu "przypadków", w których możliwe są owe "niewielkie odchylenia od istniejącej trasy linii"). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty i zweryfikuje, czy istnieje możliwość nieznacznego przesunięcia przebiegu pasa technologicznego (w kontekście propozycji popieranej przez Skarżącą), przy zachowaniu zgodności przedsięwzięcia z Planem miejscowym oraz przy uwzględnieniu wiążących Inwestora warunków, jakie wynikają z Decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Z całą pewnością nie można twierdzić, że doszło w kontrolowanej sprawie do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut, że treść rozstrzygnięcia decyzji wykracza poza zakres wniosku Spółki, jest całkowicie niezrozumiały. Przytoczona w skardze treść wniosku nie pokrywa się bowiem z treścią wniosku z [...] grudnia 2016 r. rzeczywiście złożonego przez Spółkę, który następnie znalazł swoje odzwierciedlenie w decyzji Starosty z [...] października 2017 r. Sąd dostrzega, że pomiędzy treścią wniosku (k. 100–101 akt adm. I inst.), a sentencją ww. decyzji Starosty występują pewne różnice, ale są one niewielkie i w zasadzie o charakterze redakcyjnym. W każdym razie, wbrew wywodom skargi, nie można się dopatrzeć w tym zakresie różnić treściowych, które uzasadniałyby zarzut działania organu ponad żądanie wniosku. Podobnie w przypadku zarzutu skargi dotyczącego rzekomego naruszenia art. 15 k.p.a. – próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowań, które przytacza w motywach skargi strona skarżąca (co też trafnie wytknął pełnomocnik Spółki w piśmie procesowym z [...] października 2018 r.). To samo dotyczy zarzutu nieważności postępowania, który rzekomo został podniesiony już w odwołaniu Skarżącej i pominięty przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – a którego w rzeczywistości w odwołaniu od decyzji Starosty nie zawarto. Należy zgodzić się z sugestią pełnomocnika Spółki, że autor skargi najprawdopodobniej pomylił decyzje (a szerzej: akta spraw dotyczących przedmiotowej linii energetycznej, w tym, odpowiednio, wnioski oraz odwołania od poszczególnych decyzji). Teza ta, o ile słuszna, wyjaśnia wytknięte błędy, ale ich, oczywiście, żadną miarą nie usprawiedliwia. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika, ustalone w oparciu o stawki minimalne zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.