IV SA/Po 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi D.R., R.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej oddala skargę Burmistrz N.T. w dniu 20 grudnia 2007r. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji drogi gminnej w rejonie ulicy A. w N.T. Pismem z dnia 21 lutego 2008 r. wnioskodawca skorygował nazwę inwestycji, wskazując lokalizację drogi gminnej w rejonie ulicy W. w N.T. Na podstawie powyższego wniosku zostało wszczęte przez Starostę N. postępowanie o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji, zakończone wydaniem dnia [...] maja 2008 r. decyzji znak [...] o ustaleniu lokalizacji drogi. W związku z odwołaniem D.R. i R.T., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na liczne uchybienia, które należało skorygować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta N. wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stanowiącej przedłużenie ulicy T. do ulicy W. w N.T. Od powyższej decyzji ponownie odwołali się Państwo D. i R.R. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta N. wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, od której ponownie odwołali się Państwo D. i R.R. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta N. wydał w dniu [...] stycznia 2011r. kolejną decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, od której ponownie odwołali się Państwo D. i R.R. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta N., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 7, art. 12, art. 13, art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.u. Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej specustawa drogowa) w brzmieniu sprzed 10 września 2008 r., wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie D.R. i R.R. Skarżący zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie przedmiotowego postępowania. W odwołaniu podważano zasadność przedłużenia ul. T. stwierdzając, że wszystkie nieruchomości położone w okolicy inwestycji mają obecnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, w związku z czym przedsięwzięcie nie jest celem publicznym. Według odwołujących, nie wypowiedzenie się Starosty w sprawie celowości inwestycji narusza przepisy art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucili również Staroście N., że w toku postępowania, mimo składanych przez nich wniosków, nie zbadał wpływu realizacji inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, uzyskując w tym celu opinię miejscowej jednostki policji lub biegłego w zakresie projektowania drogowego. Ponadto, skarżący w odwołaniu kwestionowali ważność dołączonych do wniosku opinii i uzgodnień. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, zawierał wymagane przepisami ustawy załączniki. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia opinii wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. b, c, e, f specustawy drogowej. Starosta, zgodnie z art. 5 ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. W terminie określonym w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania, strony nie zgłosiły żadnych wniosków, uwag i zastrzeżeń. W toku prowadzonego przez Starostę N. postępowania, stwierdzono uchybienie polegające na wezwaniu wnioskodawcy pismem z dnia 30 maja 2011 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o dodatkowe 2 egz. mapy zasadniczej w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz 1 egz. mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości. Wezwanie nastąpiło po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz zawiadomieniu wnioskodawcy oraz właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o zakończeniu postępowania dowodowego. Powyższe stanowi uchybienie proceduralne, które w opinii organu II instancji nie stanowi podstawy uchylenia decyzji, gdyż nie miało wpływu na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem wezwania były dodatkowe egzemplarze map, niezbędne do wykonania przez starostę czynności urzędowych związanych z wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, a nie nowe dowody mające wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego celowości i zbędności omawianej inwestycji organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezzasadny, gdyż przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organu orzekającego do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Organ jest związany przedmiotem wniosku i ma jedynie obowiązek dokonania oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 specustawy). Uwagi odwołujących dotyczące braku celowości budowy drogi mają jedynie charakter subiektywnej oceny. Organ odwoławczy stwierdził, że cechą drogi publicznej jest jej ogólna dostępność. Służy ona wszystkim obywatelom, nie tylko okolicznym mieszkańcom. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest zatem inwestycją celu publicznego. W związku z faktem, że przepisy specustawy nie upoważniają organu orzekającego do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, za bezzasadny uznano zarzut nie zweryfikowania przez Starostę N. wpływu realizacji inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprzez nie uzyskanie opinii miejscowej jednostki policji lub biegłego w zakresie projektowania drogowego. Analizując akta sprawy zakończonej decyzją Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r., nie stwierdzono w toku postępowania wpływu żadnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wniosek odwołujących z dnia 23 lutego 2010 r. dotyczący uzupełnienia dokumentacji o opinię Powiatowej Komendy Policji w zakresie wpływu inwestycji na poprawę i usprawnienie obsługi komunikacyjnej został rozpatrzony przez Starostę N., w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. i nie stanowi przedmiotu analizy w obecnym postępowaniu odwoławczym. Ponadto, zgodnie z informacją zawartą w załączonej do wniosku analizie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi inwestor wskazuje, że realizacja inwestycji ma na celu usprawnienie obsługi komunikacyjnej terenów usługowych położonych w rejonie ul. T. Odnośnie zarzutu bezprawności dołączonych do wniosku opinii, jako nie wyrażonych w formie postanowień oraz utracie przez nie terminu ważności, należy stwierdzić, że ustawa w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 6 jednoznacznie precyzuje, iż wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera opinie. Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia starosta prowadzi postępowanie w oparciu o wcześniej złożony wniosek wraz z wymaganymi opiniami. Biorąc pod uwagę fakt, że określony we wniosku zakres inwestycji nie ulegał zmianie, a wniosek nie był powtórnie składany, nie istnieją podstawy stwierdzenia, że opinie utraciły ważność. D.R. i R.R. kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, poprzez naruszenie art. 9 ust. 1 specustawy w związku z art.6 ust. 1 ustawy z dnia 28.07.2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958), art. 6 ust. 1 w/w ustawy z dnia 28.07.2008r. oraz art.6, art.7, art.8, art.9, art.10, art. 11, art.76, art.77, art.80, art. 106 i art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość, gdyż wszystkie zrealizowane budynki - a pozostała tylko jedna lub dwie niezabudowane działki - mają dostęp poprzez drogi publiczne już istniejące. Zatem, nie ma żadnego uzasadnienia dla realizacji tego właśnie zamierzenia. Zdaniem skarżących, Starosta N. jak i Wojewoda Wielkopolski uchylili się od odniesienia do tego zarzutu, wskazując, że tym organom tego aspektu sprawy, czyli celowości i zasadności prowadzenia postępowania, badać nie wolno. Jest to zachowanie całkowicie bezprawne. Skarżący wskazali przy tym na wynikającą z k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W skardze wskazano, iż specustawa wraz z ustawą z dnia 28 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958 ) jako przepis prawa materialnego nie zawierają wprost sformułowanej normy o braku możliwości badania zasadności składanego wniosku. W ocenie skarżących decyzje organu I i II instancji rażąco naruszają art.2 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 43 specustawy, gdyż tak zwane przedłużenie ulicy T. do ulicy W. jest zbędne. Powołano się przy tym na fakt, iż Starosta N., jako organ administracji budowlanej wydając wszystkie pozwolenia na budowę dla zrealizowanych i zasiedlonych budynków przy ulicach A. i T. potwierdzał fakt posiadania wystarczającego i zgodnego z obowiązującym prawem dojazdu do budynków i nieruchomości, na których te budynki są zlokalizowane. Zatem, skoro w świetle prawa wszystkie te wydzielone działki posiadają zapewniony i potwierdzony przez Starostę dojazd, to realizacja przedmiotowej drogi nie jest celem publicznym. Zdaniem skarżących, nie wypowiedzenie się przez organ I instancji w sprawie tej przesłanki ewidentnie narusza normy wynikające z treści art. 107 §3 k.p.a. i rażąco narusza również art.7 kpa. Taka postawa wyraża również lekceważenie i pogardę do bezwzględnych norm wynikających z treści art. 77 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżących, z akt sprawy wynika, że jedyną osobą fizyczną lub podmiotem gospodarczym, który dąży do realizacji tej drogi jest Pani P., co oznacza, że realizacja tej drogi nie jest inwestycją celu publicznego tylko jest realizacją przez gminę typowej prywaty. Skarżący wskazali, iż Pani P. posiada dom z handlem w parterze oraz pawilon, w którym mieści się również lokal handlowy na wynajem. Realizacja obu obiektów odbyła się w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, które nie przewidywały dojazdu, przejazdu i żadnej służebności przez działkę skarżących. Zatem, w takiej sytuacji Starosta N. winien, zdaniem skarżących, wskazać Pani P., że skoro zrealizowała swoje zamierzenia bez korzystania z ich działki, to może swoją dodatkową potrzebę dojazdową zrealizować w drodze normalnej umowy cywilno-prawnej, w związku z tym swoje "oczekiwania" skierować bezpośrednio do skarżących. Skarżący, powołując się na orzecznictwo wskazali, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny ( publiczny ) chodzi, i udowodnić, iż jest on o tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W skardze powołano się na wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 750/10, z którego wynika, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności. Skarżący wskazali, iż w trakcie postępowania administracyjnego nie wypowiedziały się jednostki Policji, które odpowiadają za stan bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w opinii skarżących stanowi naruszenia art. 77 §3 i art.80 k.p.a. W skardze podtrzymano również podnoszone wcześniej zastrzeżenia co do kwestii związanych z bezprawnością samych uzgodnień nie poczynionych w formie postanowień i nie sprawdzenia, czy owe uzgodnienia są dalej ważne. Jest to istotne, gdyż skarżący składali wnioski o wznowienie postępowań i stwierdzanie nieważności postanowień uzgadniających. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Wydane w sprawie decyzje dotyczą lokalizacji drogi gminnej w rejonie ul. T. w N.T. i zostały wydane w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Ustawa ta w swej pierwotnej wersji przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji, jednej dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi (w tym zakresie zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy rozdziału 2 ustawy dotyczące właśnie lokalizacji drogi) i drugiej o pozwoleniu na budowę drogi. Ten stan prawny uległ zmianie na skutek nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), obowiązującą od dnia 10 września 2008 r. Ustawa zmieniająca uchyliła w szczególności rozdział 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) dotyczący lokalizacji drogi i wprowadziła regulację, zgodnie z którą w stosunku do realizacji inwestycji drogowej nie wydaje się już dwóch odrębnych decyzji, ale wyłącznie jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zarówno rozstrzyga o kwestii lokalizacji drogi jako i o pozwoleniu na budowę, a także zatwierdza podział nieruchomości. Wprowadzając regulacje sprzyjające dalszemu uproszczeniu i przyśpieszeniu procedury administracyjnej związanej z realizacją inwestycji drogowej ustawodawca zawarł w ustawie zmieniającej przepisy intertemporalne, dotyczące zastosowania dotychczasowych rozwiązań prawnych do już zaistniałych stanów faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji (ust. 1) oraz do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie nowelizacji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji (ust. 20). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania, stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., stanowi dzień doręczenia wniosku organowi. Skoro w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...) postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej już się toczyło, nie została jednak wydana ostateczna decyzja, to należy stosować te regulacje, które obowiązywały poprzednio, czyli m. in. cały rozdział 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Ten reżim prawny usankcjonowany normą międzyczasową tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw obwiązuje do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania. Przechodząc do rozpatrzenia skargi stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach k.p.a., jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie. Oznacza to, że powołanie się przez skarżących na zasady ogólne i przepisy postępowania wynikające z k.p.a. może być rozpatrywane tylko w kontekście art. 4 specustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 10 września 2008r.), zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Celem ustawy drogowej jest bowiem przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego i oceniając treść zaskarżonej decyzji przez pryzmat ogólnych założeń i celów specustawy drogowej, należy stwierdzić, iż nie narusza ona norm specustawy drogowej. Powtórzyć należy za wojewodą i organem I instancji, iż uprawniony wnioskodawca – Burmistrz N.T. działający jako zarządca dróg gminnych, złożył w sprawie kompletny wniosek o wydanie lokalizacji drogi stanowiącej przedłużenie ul. T. Wniosek ten zawierał wszystkie konieczne elementy, wymienione w art. 5 specustawy drogowej i był zaopiniowany przez właściwe organy wymienione w art. 5 ustawy. Dodać przy tym należy, iż od strony merytorycznej specustawa drogowa wyraźnie nadała opiniowaniu wniosków o lokalizację dróg charakter niewiążący, albowiem niewydanie opinii potraktowała jako brak zastrzeżeń do wniosku. Nawiązanie przez skarżącą do treści art. 106 kpa i uznanie, iż przepis ten został naruszony tym, iż opinie nie "przybrały" formy postanowień., od których można wnieść zażalenie, jest także, zdaniem Sądu, nietrafne. Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 106 kpa stosowany jest na etapie postępowania administracyjnego, tj. już po jego wszczęciu stosownym wnioskiem bądź z urzędu, natomiast specustawa drogowa wymaga opiniowania wniosku jeszcze przed jego złożeniem do organu, tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie. W art. 5 specustawy drogowej określone zostały wymogi wniosku, a nie obowiązki organu w zakresie poddania wniosku opiniowaniu na etapie wszczętego już postępowania. Z woli ustawodawcy przy tym, opiniowanie wniosku przed jego złożeniem, zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (vide: art. 5 ust. 3 specustawy drogowej). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nieuzasadnionym jest również zarzut naruszenia przepisów art. 77 §3 i art.80 k.p.a. poprzez brak w sprawie wypowiedzi jednostki Policji, która odpowiada za stan bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stanowisko w/w sprawie nie jest bowiem wymagane na etapie uzyskiwania decyzji o lokalizacji drogi. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera wyłącznie analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Powyższy wymóg nie służy jednak wartościowaniu przyjętego rozwiązania pod względem m.in. spełnienia warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie ma być dowodem na wybór optymalnej lokalizacji i przebiegu. Świadczy o tym także i to, że brak w przepisie kryterium, według którego taka optymalizacja lokalizacji miałaby być przeprowadzana. Wybór lokalizacji przebiegu drogi pozostawiony jest uznaniu jej zarządcy, nie ograniczają go w tym zakresie nawet postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przebieg drogi nie musi być z nimi zgodny. Ustawa nie przewiduje żadnych instrumentów poddawania pod dyskusję kwestii przebiegu drogi, wymaga jedynie, aby droga została powiązana z innymi drogami publicznymi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie zbadania kwestii nadmiernej ingerencji w prawo własności stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż przepisy specustawy drogowej nie przewidują uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizacje inwestycji Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a odszkodowanie za przejęte nieruchomości będzie ustalane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Nadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Szczegółowe rozwiązania dotyczące powyższej kwestii będą przedmiotem projektu budowlanego, przygotowywanego na etapie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję oraz organ odwoławczy związane są zakresem wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przebieg inwestycji. Zgodnie z art. 7 i art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren, stanowią linie podziału nieruchomości. Przedmiotowa decyzja zatwierdza projekt podziału nieruchomości. Przepisy w/w ustawy nie przewidują konieczności uzyskania zgody właścicieli na dokonanie podziału nieruchomości. Skutkiem wydania decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie lokalizacji drogi oraz przejęcie na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości niezbędnych dla realizacji drogi. Natomiast szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostaną ustalone w projekcie budowlanym. Ponadto, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi ( art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy ) może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ochrona taka może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Z tego też względu, ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być rozważana w granicach właściwych dla Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania lokalizacji drogi publicznej nie może zatem być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, wydawana na podstawie art. 7 specustawy sprzed nowelizacji nie stanowi aktu upoważniającego do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W decyzji tej organ rozstrzyga przede wszystkim o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9 ). Odnosząc się do argumentacji strony z powołaniem się na orzeczenie NSA z dnia II OSK 750/10 stwierdzić należy, iż powyższy wyrok dotyczył kwestii lokalizacji zatoczki autobusowej, a nie przebiegu całej inwestycji drogowej, która co do zasady ma na celu usprawnienie komunikacji i poprawę bezpieczeństwa Nie jest również zasadnym zarzut dotyczący bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt, iż nie zachodziły przesłanki rozstrzygnięcia przez organ o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. W doktrynie umorzenie postępowania określane jest jako jego zastój trwały i ostateczny, środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania, stosowany tam tylko, gdzie osiągnięcie celów procesu staje się nieaktualne (zob. komentarz G. Łaszczycy do art. 105 k.p.a. – LEX 2010r. oraz wskazana tak literatura). W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna okoliczność, powodująca trwałą niemożność dalszego istnienia ważnego stosunku procesowego. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zaprojektowane w ramach planowanej inwestycji drogi stanowią przedłużenie dróg publicznych w ten sposób, że następuje przedłużenie ulicy T. i połączenie ul. W. z deptakiem łączącym ul. P. z ul. A., N. i T. w N.T. Tak jak wskazały organy – z akt sprawy wynika, że planowany układ drogowy będzie służył wielu podmiotom, nie tylko obsłudze komunikacyjnej nieruchomości stanowiącej własność tylko jednego mieszkańca czy też grupki mieszkańców. Okoliczność, że ze względu na położenie nieruchomości położonych przy ul T. mają one największe potrzeby w zakresie obsługi komunikacyjnej nie może automatycznie skutkować uznaniem, że cały układ dróg publicznych w jej sąsiedztwie służy obsłudze wyłącznie tych nieruchomości. Tym samym, bezzasadna jest argumentacja skarżących o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie lokalizacji drogi gminnej oparta na ustaleniu, iż wszystkie nieruchomości znajdujące się na ul. T. mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi