IV SA/Po 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Włoszakowice z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr XXIX/235/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Włoszakowice, stwierdza nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 13 grudnia 2021 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Gminy Włoszakowice z dnia 5 sierpnia 2021 roku Nr XXIX/235/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Włoszakowice. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 11 załącznika do Uchwały oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący podniósł, że, wbrew art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638) zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób wyczerpują, całościowy kwestii sposobu finansowania zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, gdyż nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania kwoty [...]zł na poszczególne zadania ujęte w programie. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu, to kwota, która ma służyć na realizację wszystkich celów, ale bez wskazana konkretnych kwot na konkretne cele. Gmina Włoszakowice wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 13 stycznia 2022 roku) organ wskazał, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2021 roku orzekł o nieważność uchwały Rady Gminy Włoszakowice z dnia 30 marca 2021 roku nr XXVI/206/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Włoszakowice - ze względu na istotne naruszenie prawa (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 11 maja 2021 roku, poz. 3935). Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że wbrew twierdzeniom Prokuratury treść zaskarżonej uchwały nie daje organowi wykonawczemu gminy żadnej swobody w zakresie wydatkowania środków objętych Programem. Gmina wskazała, że Prokurator w ogóle nie odniósł się do kwestii związania organu wykonawczego uchwałą budżetową z dnia 30 grudnia 2020 roku Nr XXIV/186/2020 w sprawie budżetu na 2021 rok (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2021r., poz. 600). Sposób wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację Programu został szczegółowo wykazany w dziale 010 oraz 900 budżetu gminy. Kwestionowany Program mimo, że został przyjęty uchwałą o charakterze aktu prawa miejscowego, nie może modyfikować zapisów zawartych w budżecie gminy. Prokurator w istocie zmierza do powielenia w Programie zapisów, które wprost wynikają z budżetu gminy. Na cele przewidziane w Programie wydatkowano już środki w kwocie [...]zł; do odpowiedzi na skargę załączony został wydruk z działu 010 oraz 900 budżetu gminy, potwierdzony przez głównego księgowego, a wskazujący plan wydatków na dzień 1 stycznia 2021 roku i dzień 31 grudnia 2021 roku oraz wydatki wykonane na dzień 31 grudnia 2021 roku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego § 11 załącznika do skarżonej Uchwały spowoduje, że Program będzie niezgodny z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zostanie pozbawiony wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Organ podniósł ponadto, że w związku z rozpoczęciem nowego roku budżetowego należy rozważyć, czy skarga nie stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa, zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz przy braku sprzeciwu organu, została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Włoszakowice z dnia 5 sierpnia 2021 roku Nr XXIX/235/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Włoszakowice. Załącznik do Uchwały obejmuje "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Włoszakowice". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 sierpnia 2021 roku (poz. 6363) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Okoliczność, że akt prawa miejscowego przestaje obowiązywać nie uchyla kompetencji sądu administracyjnego do przeprowadzenia kontroli legalności. Sąd administracyjny posiada możność stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc prawo orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku" (postanowienie NSA z 13.02.2013 r., II OSK 228/13, LEX nr 1286291; postanowienie NSA z 27.09.2013 r., II OSK 2231/13, LEX nr 1401384). W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z.") przyjmować należy, że ustawodawca nakłada na człowieka obowiązek poszanowania zwierząt, ich ochrony oraz opieki nad zwierzętami, jako istotami żyjącymi, zdolnymi do odczuwania cierpienia, które z tego względu nie są rzeczami. W powyższym kontekście ustawodawca określił szczególny obowiązek dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin). Na mocy art. 11a ust. 1 u.o.z. zobowiązał radę gminy, aby ta, corocznie do dnia 31 marca, uchwalała programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 6, ust. 7 u.o.z., przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W świetle treści przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Mając na uwadze powyższe przyjmować należy, że ustawodawca zobowiązał organy gminy do corocznej konkretyzacji ww. zadania własnego w wymiarze podmiotowym (wskazanie gospodarstwa rolnego i placówki weterynaryjnej), przedmiotowym (cele aktualne na obszarze danej gminy w danym roku) oraz finansowym (określenie wysokości środków finansowych oraz sposobu ich wydatkowania). Dla przeprowadzenia takiej konkretyzacji ustawodawca określił szczególną procedurę uchwałodawczą. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią § 11 załącznika do Uchwały "Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy Włoszakowice do wysokości kwoty ustalonej w budżecie na ten cel w kwocie [...]zł". Prokurator trafnie zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w treści załącznika do Uchwały "sposób wydatkowania środków finansowych" na poszczególne zadania objęte Programem. W treści § 12 Programu postanowiono, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych oraz zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych przez Urząd Gminy Włoszakowice oraz poprzez powierzenie zadań innej jednostce samorządu terytorialnego. Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 11a ust 5 u.o.z. wymaga powiązania uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem i celem ich wydatkowania (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). Prokurator trafnie zauważa, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. ustanawia normę o charakterze iuris cogentis. Pominięcie obowiązków zawartych we wskazanej regulacji lub niewłaściwa realizacja ustanowionej kompetencji uzasadnia wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc treści aktu prawa miejscowego przyjętego z naruszeniem wskazanej regulacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada na radę gminy obowiązek wskazania w programie zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania kwestii sposobu wydatkowania tych środków. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu ww. wymienionych elementów w treści programu uchwalanego przez radę gminy. W ocenie Sądu brak określenia w zaskarżonej Uchwale wysokość środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w Programie (§ 2 załącznika do Uchwały) prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań/celów Programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego celu pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy. Wbrew argumentacji skargi zapisy uchwały budżetowej nie stanowią o prawidłowym wykonaniu kompetencji z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wynika, że projekt Programu został pozytywnie zaopiniowany przez Nadleśnictwo Włoszakowice i Koło Łowieckie Nr 9 "Knieja" w Śmiglu. Natomiast w terminie 21 dni opinii nie wydał: Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lesznie, Fundacja Zwierzęce SOS z siedzibą w Lesznie, Koło Łowieckie Nr 6 "Jeleń" we Włoszakowicach, Koło Łowieckie NR 5 "Dzik" w Lesznie oraz Koło Łowieckie Nr 4 "Gwizd" w Lesznie, co należy uznać za równoznaczne z akceptacją przesłanego projektu Programu. W świetle treści art. 11a ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt przyjąć należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest sporny Program opieki nad zwierzętami podejmowany jest w szczególnej ustawowo określonej procedurze uchwałodawczej. Zadanie własne gminy obejmujące uchwalenie programu zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom należy skonkretyzować w ten sposób, że organ wykonawczy gminy, po rozpoznaniu potrzeb panujących na terenie danej gminy w danym roku odnośnie opieki nad zwierzętami, we współpracy z innymi ustawowo wskazanymi podmiotami, przygotowuje projekt programu. Natomiast rada gminy, wypełniając obowiązek opieki nad zwierzętami, podejmuje w tym zakresie uchwałę, która ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania rady. W powyższy sposób ustawodawca przesądził, że opieka nad zwierzętami po uwzględnieniu potrzeb z terenu danej gminy w danym czasie staje się określonym podmiotowo, przedmiotowo i finansowo obowiązkiem prawnym (programem) niezależnym także proceduralnie od planów budżetowych gminy. Przyjąć bowiem należy, że wskazane powyżej ustawowe reguły procedowania dotyczą także zmian programu opieki nad zwierzętami, jakie miałby zostać wprowadzone do niego w danym roku, na który program został uchwalony. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności § 11 załącznika do zaskarżonej Uchwały, która wbrew regulacji ustawowej przyjmuje, że sposobu wydatkowania środków wskazanych na realizację poszczególnych zadań Programu będzie rozstrzygany na zasadach przewidzianych dla uchwalania oraz wykonania budżetu gminy, czyli bez poszanowania szczególnej ustawowej procedury uchwałodawczej oraz nakazu wyodrębnienia w Programie zadań/celów oraz powiązania z nimi wysokości środków finansowych na ich realizację. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 11 załącznika do Uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.