IV SA/Po 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwały Rady Gminy Malanów z dnia 27 września 2018 r., nr XL/293/2018; nr XL/294/2018; nr XL/295/2018; nr XL/297/2018; nr XL/296/2018; nr XL/298/2018; nr XL/299/2018; nr XL/300/2018; nr XL/301/2018; nr XL/292/2018; nr XL/289/2018; nr XL/288/2018; nr XL/291/2018; nr XL/290/2018; nr XL/287/2018; nr XL/303/2018; nr XL/302/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Grąbków, Kotwasice, Malanów, Miłaczew Kolonia, Miłaczew, Miłaczewek, Poroże, Rachowa, Skarżyn – Kolonia, Feliksów, Czachulec Stary, Celestyny, Dziadowice – Folwark, Dziadowice, Bibianna, Żdżenice, Targówka stwierdza nieważność załączników do zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 2 ust. 1 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 15 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 oraz § 25 Rada Gminy Malanów działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła w dniu 27 września 2018 r. uchwały: 1. nr XL/293/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Grąbków; 2. nr XL/294/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kotwasice; 3. nr XL/295/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Malanów; 4. nr XL/297/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczew Kolonia; 5. nr XL/296/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczew; 6. nr XL/298/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczewek; 7. nr XL/299/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Poroże; 8. nr XL/300/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Rachowa; 9. nr XL/301/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Skarżyn - Kolonia; 10. nr XL/292/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Feliksów; 11. nr XL/289/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Czachulec Stary ; 12. nr XL/299/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Celestyny; 13. nr XL/291/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Dziadowice - Folwark; 14. nr XL/290/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Dziadowice; 15. nr XL/287/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Bibianna; 16. nr XL/303/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żdżenice; 17. nr XL/302/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Targówka. Pismem z 18 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Turku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższe uchwały zaskarżając je w części dotyczącej - § 2 ust. 1, § 15 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 i § 25 załącznika do wskazanych uchwał. Zaskarżonym uchwało zarzucono naruszenie: 1. art. 35 i art. 36 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania sołectwa; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 załącznika do uchwał wymogu kworum dla ważności dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej mimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał w przedmiocie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art.7 Konstytucji oraz § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. i przyjęcie w § 18 ust. 1 załącznika do uchwał, że sołtys i członkowie do rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby mieszkańców, przez stałych mieszkańców sołectw uprawniony do głosowania, 4. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 10, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 199 ust. 3 Konstytucji przez nadanie w § 25 załącznika do uchwał kompetencji Wójta do wydawania wiążących interpretacji postanowień statutu w sprawach spornych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Malanów wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem sądowej kontroli są uchwały Rady Rada Malanów z dnia 28 września 2018 r.: nr XL/293/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Grąbków; nr XL/294/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kotwasice; nr XL/295/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Malanów; nr XL/297/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczew Kolonia; nr XL/296/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczew; nr XL/298/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Miłaczewek; nr XL/299/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Poroże; nr XL/300/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Rachowa; nr XL/301/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Skarżyn - Kolonia; nr XL/292/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Feliksów; nr XL/289/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Czachulec Stary; nr XL/299/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Celestyny; nr XL/291/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Dziadowice - Folwark; nr XL/290/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Dziadowice; nr XL/287/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Bibianna; nr XL/303/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żdżenice; nr XL/302/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Targówka, przy czym z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte tylko część uchwał, tj.: § 2 ust. 1, § 15 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 i § 25. Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionego w skardze zarzutu wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika do uchwał wskazano, że "Do zakresu zadań Sołectwa należy w szczególności:". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogów tych z pewnością nie spełniają zaskarżone regulacje, które przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, wrażenia "w szczególności" normują zadania sołectwa w sposób otwarty. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do zwrotu "w szczególności". Za zasadny uznać należało zarzut niezgodności z prawem § 15 ust. 1 i 2 załącznika do uchwał, zgodnie z którym dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej niezbędny jest udział co najmniej 20% uprawnionych do głosowania (§ 15 ust. 1 załączników do zaskarżonych uchwał), natomiast w przypadku, gdy Zebranie nie dojdzie do skutku w pierwszym terminie, ogłasza się drugi termin nie wcześniej jednak niż 15 minut później, przy czym zebranie zwołane w drugim terminie jest prawomocne bez względu na liczbę obecnych osób (§ 15 ust. 2 załączników do zaskarżonych uchwał). I tak, odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwał istotnie narusza prawo. Z powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, wyroki WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, II SA/Ol 1446/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 742/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonych uchwał, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 15 ust. 1. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Z tych samych względów za wadliwe Sąd uznał zapisy § 18 ust. 1 załącznika do uchwał, że sołtys i członkowie do rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby mieszkańców, przez stałych mieszkańców sołectw uprawniony do głosowania. Tym samym przedmiotowy przepis w sposób nieuzasadniony modyfikuje zapisy ustawy. Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 1 u.s.g. uznał również § 25 załącznika do zaskarżonych uchwał, zgodnie z którym spory między organami sołectwa wynikające na tle interpretacji statutów rozpatruje Wójt. Jak bowiem zasadnie wskazał Prokurator we wniesionych skargach obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania jakiemukolwiek organowi – poza organami wymiaru sprawiedliwości – dokonywanie wiążącej wykładni przepisów prawa, do których należy zaliczyć zaskarżone uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załączników do zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 2 ust. 1 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 15 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 oraz § 25.