IV SA/Po 405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak [...] 9, po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] (dalej; Spółdzielnia, skarżąca) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zarząd Spółdzielni wystąpił w dniu [...] marca 2016 r. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [...]. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej: Uchwała) "bonifikat określonych w uchwale udziela się spółdzielniom [...] dla nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe (...) w przypadku braku wymagalnych i zaległych należności pieniężnych użytkownika wieczystego wobec gminy [...] o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym (...)". Zebrany w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje zdaniem Burmistrza, że użytkownik wieczysty nie spełnia wymienionej wyżej przesłanki określonej § [...] Uchwały, bowiem przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się spór z powództwa Gminy [...] o zapłatę należności z tytułu użytkowania wieczystego. Korzystając zatem z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o brzmieniu: organ administracji zawiesza postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" Burmistrz uznał, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty od opłaty za to przekształcenie. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Na postanowienie powyższe w ustawowym terminie zażalenie złożyła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości postanowienia Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wydania decyzji z uwzględnieniem bonifikaty od opłaty. W uzasadnieniu podniesiono, że zdaniem Spółdzielni nie posiada ona żadnych zaległości z tytułu rocznych opłat za wieczyste użytkowanie natomiast w kwestii spornych należności toczy się postępowanie sądowe, w którym Sąd wyda orzeczenie czy Spółdzielnia [...] jest zobowiązania do zapłaty opłat z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz Gminy [...]. Spółdzielnia stoi na stanowisku, że zapis [...] Uchwały są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r., Nr 191, poz. 1371, dalej: ustawa o przekształceniu). W tym zakresie orzecznictwo podnosi, że o ile przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami kompetencyjnymi, o tyle przepisy ustawy o przekształceniu stanowią właściwą podstawę podjęcia uchwały. Udzielanie zgody, związane z procedurą administracyjną prowadzącą do wydania odpowiedniej decyzji, nie jest tożsame z ustalaniem wysokości zasad udzielania bonifikat. Tak więc zgoda Rady Miasta na udzielanie bonifikat, połączona z ustalaniem warunków do ich uzyskania, jakie winny być spełnione na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykracza poza zakres kompetencji rady. Zdaniem Spółdzielni uzależnienie dokonania przekształcenia od kwestii istnienia wymagalnych i zaległych należności pieniężnych użytkownika wieczystego wobec Gminy [...] o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym stanowi naruszenie przepisów ustawy o przekształceniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji), działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1659), art. 149 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zażalenie Spółdzielni nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu: osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Stosownie do art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Kwestie udzielenia bonifikaty od opłaty normuje art. 4 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie uznał, iż zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ administracji obligatoryjnie zawiesza bowiem postępowania m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie zaistniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, bowiem istniejąca kwestia sporna między Gminą [...], a Spółdzielnią powoduje, iż w świetle wzmiankowanej uchwały Rady Miejskiej w [...], na obecnym etapie nie jest możliwe ani wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty z tytułu przekształcenia, ani odmowa wyrażenia takiej zgody. Istnienie zadłużenia Spółdzielni [...] z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości jest zatem zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kształtującego instytucję zawieszenia postępowania należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 458/15). Sądowe rozstrzygnięcie w kwestii istnienie bądź nieistnienia zadłużenia Spółdzielni z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości pozwoli na dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [z] uwzględnieniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Rację ma skarżąca, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winno się ograniczać do orzeczenia w przedmiocie przekształcenia i ustalenia odpłatności za przekształcenie, w tym udzielenia bonifikaty. Zaznaczyć należy, iż w danym stanie faktycznym Zarząd Spółdzielni wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie. W sprawie jest jednak sporne, czy Spółdzielnia spełnia warunki do udzielenia bonifikaty określone w uchwale Rady Miejskiej [...]. Zgodnie bowiem z ww. uchwałą udzielenie spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty jest uzależnione od braku wymagalnych i zaległych należności pieniężnych użytkownika wieczystego wobec gminy [...]. Kwestia istnienia spornych należności jest obecnie przedmiotem postępowania sądowego, przed Sądem Okręgowym [...]. Dopiero rozstrzygnięcie w kwestii istnienia spornych należności (a zatem rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego) pozwoli organowi ustalić, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z uwzględnieniem bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Kwestia bonifikaty nie stanowi zaś w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Obligatoryjnym elementem decyzji przekształceniowej jest ustalenie opłaty za przekształcenie, co wprost wynika z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, zatem nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia bez zawarcia w jej treści rozstrzygnięcia co do wysokości opłaty, co z kolei w tym konkretnym przypadku wymaga ustalenia prawa do bonifikaty przysługującej użytkownikowi oraz jej wysokości. Jeśli pomiędzy stroną a organem toczy się sądowy spór, którego wynik będzie rzutować na ustalenie prawa do bonifikaty, to rozstrzygnięcie w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym jest w ocenie SKO zagadnieniem wstępnym w sprawie. SKO wskazało, iż udzielenie bonifikaty na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma charakter fakultatywny, a decyzja co do jej udzielenia pozostawiona jest do uznania właściwemu organowi. Warunki udzielenia bonifikat dla spółdzielni mieszkaniowych mogą zostać określone w stosownej uchwale, co miało miejsce w danym stanie faktycznym. Zapis § 5 ust. 1 punkt 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] nie jest zatem niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu. Na postanowienie organu II instancji Spółdzielnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 2) błędne przyjęcie, że zgodny z prawem, w tym z przepisami ustawy o przekształcaniu - jest przepis § 5 ust. 1 punkt 4 Uchwały. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości oraz uchylenie w całości postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej należności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawna decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, 3NSA1997, nr 1, poz. 11). W sprawie, zdaniem skarżącej, nie występuje taki stan. Możliwe jest bowiem zakończenie postępowania w sposób pozytywny dla Spółdzielni w oparciu o posiadane przez organy administracyjne materiały dowodowe, z których wynika uiszczanie przez Spółdzielnię opłat za użytkowanie wieczyste. Oczywiście w oparciu o te dowody organ I instancji noże wydać również decyzję negatywną, nie przeszkadza to jednakże orzeczeniu w przedmiocie wniosku o bonifikatę. Jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku I SA/Lu 730/16, organy administracyjne powinny dążyć do samodzielnego ustalania istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego, a nie czekać na formalne rozstrzygnięcia dotyczące innej sprawy. Spółdzielnia podniosła, że Uchwała jest niezgodna z art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu. Zgodnie z w/w przepisem, w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Niezgodny z tym przepisem jest § 5 pkt 4 Uchwały. Rada Miejska w [...] postanowiła w nim, że jednym z warunków udzielenia bonifikat spółdzielniom mieszkaniowym jest brak wymagalnych i zaległych należności pieniężnych użytkownika wieczystego wobec gminy [...] o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym. W zakresie zaległości o charakterze cywilnoprawnym jedynym uprawnionym organem do orzekania ich istnienia bądź nieistnienia jest sąd powszechny. Wydaje się, że sąd uprawniony jest także do orzekania w zakresie należności publicznoprawnych. W każdym razie jednak nie jest nim organ administracyjny. Podejmując uchwałę o takiej treści, Rada Miejska [...] naruszyła zasadę nieorzekania we własnej sprawie, doprowadzając do sytuacji, że Gmina [...] właściwie może odmawiać udzielenia bonifikat spółdzielniom mieszkaniowym, bo ona i tylko ona przesądza o fakcie braku wymagalnych i zaległych należności użytkownika wieczystego wobec Gminy [...] Przepis kompetencyjny sformułowany jest w sposób otwarty, pozwalając na zawarcie w uchwale dotyczącej udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości także innych postanowień, niż warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w kształtowaniu treści uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. W każdym przypadku organ stanowiący jest bowiem zobligowany do przestrzegania granic udzielonego mu upoważnienia jak i respektowania regulacji zawartych w aktach wyższej rangi. Tym samym skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska w [...] w § [...] uchwały dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji o charakterze ustawowym, przyznając sobie kompetencje do orzekania w przedmiocie istnienia (bądź nie) zaległości w należnościach pieniężnych użytkownika wieczystego wobec gminy [...] o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu skarga okazała się niezasadna. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1338/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") w przypadku istnienia zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien w tym względzie stosować obowiązujące przepisy procedury administracyjnej. Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007). Sąd podziela wywody organu II instancji odnośnie prejudycjalnego charakteru sporu cywilnego dla kwestii postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności. Stanowisko Spółdzielni przedstawione w skardze cechuje wewnętrzna sprzeczność. Z jednej strony skarżąca twierdzi (k. 6 akapit 4), że możliwe jest zakończenie postępowania (bez jego zawieszania) w oparciu o posiadane przez organy administracji materiały dowodowe, z których wynika uiszczanie przez Spółdzielnię opłat za użytkowanie wieczyste i wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni (bądź ewentualnie negatywnej – lecz także, jak należy rozumieć, opartej na analizie materiału dowodowego odnośnie istnienia należności użytkownika wieczystego wobec gminy). W ten sposób Spółdzielnia przyznaje niejako organowi administracji kompetencję do ustalenia samodzielnie czy sporne należności istnieją. Z drugiej zaś strony podkreśla, że do orzekania o istnieniu bądź nieistnieniu należności cywilnoprawnych i publicznoprawnych nie jest uprawniony organ administracji, lecz sąd (k. 7 akapit 3). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji słusznie uznały, że toczące się przed Sądem Okręgowym [...] dotyczy kwestii będącej – w świetle brzmienia § 5 ust. 1 pkt 4 Uchwały zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym toczącym się na skutek wniosku Spółdzielni o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem bonifikaty na podstawie Uchwały [...]. Argumentacja organów w tym zakresie jest prawidłowa. Organ II instancji przeoczył jednak, że w zażaleniu na postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2016 r. skarżąca zakwestionowała legalność § [...] Uchwały, podnosząc, że zapisy te są niezgodne z przepisami ustawy o przekształceniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji było zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie i w trybie art. 100 § 1 K.p.a. wezwanie strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu administracyjnego o zbadanie legalności Uchwały. SKO utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie naruszyło zatem przepisy postępowania. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy (istotny wpływ na wynik mogłoby mieć niezawieszenie postępowania i załatwienie sprawy co do meritum pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 100 § 2 K.p.a. – umożliwiającego w określonych wypadkach samodzielne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego – a więc rozstrzygnięcie tym zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, co stanowiłoby naruszenia przepisu art. 100 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tymczasem organ II instancji zaaprobował zawieszenie postępowania na tożsamej podstawie: na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., choć ze wskazaniem innego zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia. Kwestionowanie przez skarżącą aktu prawa miejscowego, w oparciu o który wydana została zaskarżone postanowienie, winno skutkować zawieszeniem postępowania, a celem tego zawieszenia powinno być umożliwienie zbadania legalności uchwały Rady Miejskiej w stosownym trybie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1338/09). Utrzymanie w mocy przez SKO postanowienia Burmistrza o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie cywilne prowadzi jednak do analogicznego skutku: postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie toczy się, a Spółdzielnia, korzystając z istniejącego zawieszenia postepowania, może zainicjować kontrolę legalności Uchwały [...]. Prowadzi to do konkluzji, że jakkolwiek organowi II instancji można przypisać uchybienie w postaci naruszenia przepisów postępowania, to ze względu na brak wpływu na wynik sprawy nie zaktualizowała się przesłanka uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.