II SA/Bk 458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2015 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 732,00 (słownie: siedemset trzydzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), zawieszające postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek M. M. z dnia (...) stycznia 2015 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego na siedzibę firmy budowlanej - obiektu o funkcji usługowo-biurowej (usługi nieuciążliwe), w tym m.in. z pomieszczeniami technicznymi i pomieszczeniami magazynowymi (przeznaczonymi m.in. do przechowywania narzędzi i sprzętu budowlanego związanego bezpośrednio z prowadzoną działalnością) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. (...) położonej przy ul. (...) w B. (obręb (...)) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. G.. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. M. wystąpił w dniu (...) stycznia 2015 r. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W trakcie postępowania stwierdzono, że widniejący w Rejestrze Gruntów J. G., jako władający na zasadach samoistnego posiadania działką nr ew. gr. (...), która graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, nie żyje od 1983 r. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną jest także posiadacz samoistny takiej nieruchomości. W trakcie postępowania ustalono dane niektórych osób, które potencjalne mogą być następcami prawnymi po zmarłym J. G. Ustalono też, że przed Sądem Rejonowym w B., w sprawie o sygn. akt (...), toczy się postępowanie z wniosku C. G. o stwierdzenie nabycia spadku po J. G. i sprawa ta została zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia sprawy (sygn. akt (...)) o sprostowanie aktów USC w zapisach danych ewentualnych spadkobierców. W ocenie organu, rozstrzygnięcie w sprawie (...) dotyczy ustalenia następców prawnych zmarłego posiadacza samoistnego nieruchomości, który widnieje w Rejestrze Gruntów, zaś organ w niniejszym postępowaniu nie może prowadzić postępowania bez ustalenia, kto jest jego stroną. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B., do SKO w B., złożył M. M. SKO w B. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podstawę działania organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, nadto mogą być stroną również właściciele (użytkownicy wieczyści) działek położonych dalej, w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie stwierdza się również, że interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy może mieć posiadacz samoistny. Przedmiotowa działka o nr. (...), której posiadaczem samoistnym był zmarły w 1987 r. J. G., leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Mając na względzie powyższe wywody, zmarłemu należałoby przyznać status strony, a w związku tym również jego spadkobiercy będą stronami takiego postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. G. w sprawie (...), które jednak zostało zawieszone ze względu na toczące się postępowanie w sprawie (...), którego przedmiotem jest sprostowanie aktów stanu cywilnego. Istnieją bowiem rozbieżności w zapisanych danych ewentualnych spadkobierców w aktach USC i może to budzić wątpliwości, czy są to omyłki pisarskie, czy też nie są to krewni spadkodawców. Zdaniem organu istnieją więc wątpliwości co do kręgu spadkobierców, a co za tym idzie, osoby wymienione w przedmiotowym postanowieniu nie mogą być uznane automatycznie za spadkobierców, jak chciałby tego zainteresowany. Tym bardziej ustaleń w tym kierunku nie może poczynić samodzielnie organ administracji publicznej. W ocenie organu, w tego typu sprawach dla przyjęcia tego, kto jest następcą prawnym zmarłego w postępowaniu administracyjnym, nie jest potrzebne oficjalne tego stwierdzenie postanowieniem o nabyciu spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Na ogół również brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych nie uniemożliwia organowi prowadzenia postępowania. Organ może poczynić ustalenia czy osobami uprawnionymi do uczestniczenia w postępowaniu, jako następcy prawni wymienionych zmarłych są osoby zajmujące się ich nieruchomościami, aktualnie jako zarządcy masy spadkowej, albo kuratorzy (art. 30 § 5 k.p.a.), ewentualni posiadacze nieruchomości. Wskazań osób, które organ może uznać za następców prawnych, mogą udzielić inne przykładowo osoby uczestniczące jako strony w postępowaniu. (Jednak w analizowanym przypadku nie jest możliwe ustalenie kręgu spadkobierców w oparciu o wskazane powyżej źródła. Jak już zostało bowiem powiedziane, Sąd powziął wątpliwości co do danych zawartych w aktach USC - nie jest bowiem wiadomym, czy są to jedynie błędy pisarskie, czy też osoby te nie mieszczą się w katalogu spadkobierców. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. wobec odstąpienia od prawidłowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co wyrażało się wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania przed jakąkolwiek próbą ustalenia uczestników postępowania, oraz wobec zaniechania zwrócenia się do Sądu Rejonowego w B. - celem uzyskania informacji o zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po J. G. - jego spadkobiercach, 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co wyrażało się przyjęciem, że wynik zawisłej przed sądem cywilnym sprawy spadkowej stanowi zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy z treści informacji otrzymanych z Sądu Rejonowego w B. - II Wydziału Cywilnego wynika, iż w postępowaniu tym nie występuje co do zasady spór o krąg spadkobierców ustawowych zmarłego J. G., a postępowanie spadkowe zostało zawieszone jedynie w celu sprostowania aktów USC. Jednocześnie SKO w sposób nieuprawniony uznało, że nie ma możliwości ustalenie w Sądzie spadkobierców albowiem z uwagi na zapisy w aktach USC - powstają wątpliwości, czy są to błędy pisarskie, czy też osoby te nie mieszczą się w katalogi spadkobierców, 3) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 § 1 i 2 k.p.a. - wobec odstąpienia od wyznaczenia przedstawiciela - spadkobiercom J. G., w sytuacji gdy zawieszenie postępowania prowadzi do naruszenia prawa Skarżącego do rozpoznania jego wniosku w rozsądnym terminie, nadto przewlekłość wynikająca z nieuprawnionego zawieszenia – może powodować odpowiedzialność odszkodowawczą organów administracyjnych, w sytuacji gdy Skarżący nie jest w stanie realizować swojej inwestycji, 4) art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez organy w toku postępowania administracyjnego stron tego postępowania. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest osoba, która o tę decyzję występuje. W opinii Skarżącego, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób należyty, na czym polega oddziaływanie planowanej inwestycji na działce nr (...), na nieruchomości o nr (...). Inwestycja polegająca na budowie budynku przeznaczonego na siedzibę firmy budowlanej -obiektu o funkcji usługowo - biurowej nie powoduje zakłóceń i uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Oddziaływanie planowanej inwestycji ogranicza się do terenu działki, na której ma być posadowiony budynek, a tylko w przypadku lokalizacji planowanej inwestycji w odległości powodującej oddziaływanie na sąsiednią działkę (mniej niż 4m i 3m od granicy) przymiot strony w postępowaniu przysługuje również temu sąsiadowi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), o zawieszeniu postepowania w sprawie wydania warunków zabudowy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt toczenia się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym w 1983 r. J. G., który był posiadaczem samoistnym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpatrywanym przypadku, co już wskazano powyżej, sprawą administracyjną jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś jako zagadnienie wstępne organy uznały wynik toczącego się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym posiadaczu samoistnym działki sąsiedniej. Zdaniem organów, kwestia ta jest potrzebna do ustalenia stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, ze stanowiskiem organów zgodzić się nie można. Organ II instancji sam przyznaje, że to na organach spoczywał obowiązek samodzielnego ustalania stron postępowania. Sąd powyższe stanowisko uznaje za słuszne i dodatkowo wskazuje, że organy temu obowiązkowi nie zadośćuczyniły. Po pierwsze Sąd nie uznaje za prawidłowe twierdzenia organów, że stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są w każdym przypadku, oprócz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych oddziaływaniem inwestycji, również posiadacze samoistni tych nieruchomości. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2718/13, z art. 352 k.c. wynika jednoznacznie, że posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym. Przepis ten nie kreuje więc uprawnienia o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Stan faktyczny kreuje jedynie interes faktyczny, a nie prawny po stronie posiadacza. Nie ulega wątpliwości, że w subiektywnym odbiorze posiadacza może być on zainteresowany udziałem w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Pamiętać jednak należy, że interes faktyczny posiadacza, nie musi być tożsamy z interesem właściciela nieruchomości, stąd też art. 28 k.p.a. nakazuje aby interes prawny wywodzony był z określonej normy prawa materialnego. W przypadku właściciela przepisem takim jest art. 140 k.c. Brak jest natomiast normy prawnej kreującej interes posiadacza. W powołanym przez organy wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 61/10, sąd ten stwierdził, że pogląd sprowadzający się do odmówienia przymiotu strony każdemu posiadaczowi samoistnemu nieruchomości bez rozważenia okoliczności konkretnej sprawy nie może się ostać. Może bowiem dojść do sytuacji, kiedy to po śmierci właściciela bądź współwłaścicieli nieruchomości toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, nieruchomość zaś od wielu lat zamieszkiwana jest przez potencjalnego spadkobiercę, który opłaca podatki i faktycznie nią zarządza. W takim przypadku posiadanie samoistne ma również cechy stosunku prawnego zbliżonego do użytkowania uregulowanego przepisami Kodeksu cywilnego ( art. 252 i nast. K.c.), a zatem ograniczonego prawa rzeczowego, zaś posiadacz samoistny jest podmiotem sprawującym trwały zarząd nieruchomością. W niniejszej sprawie organy nie badały przedstawionych powyżej okoliczności, a zatem nie uzasadniły, w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby oddziaływać na uprawnienia samoistnego posiadacza, a co za tym idzie, czy winien on być stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy. Obowiązek zaś taki na nich spoczywał. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 878/06, uznanie przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich można dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy. Zauważenia też wymaga, że o ile posiadanie samoistne jest przedmiotem dziedziczenia i następcy prawni zmarłego J. G. mogli je odziedziczyć w dacie otwarcia spadku, to jednak pamiętać należy, że organy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy badają interes prawny stron na datę wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że spadkobiercy J. G., w okresie pomiędzy otwarciem spadku (1983 r.) a wszczęciem niniejszego postępowania (2015 r.), mogli już owe posiadanie utracić, co by oznaczało, że nijak nie mogą być stronami w przedmiotowym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samo więc postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. G. nie przesądzi o tym, kto jest posiadaczem samoistnym nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości inwestora w 2015 r. Dodatkowego zauważenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie (...) krąg uczestników postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. G. został ustalony. Niekwestionowane jest, że J. G. i E. G. (niezależnie jak z domu) mieli trójkę dzieci, które po nich dziedziczyły: W., C. i I. To oni i ich następcy prawni mogą obecnie jedynie stanowić krąg spadkowy po swoich rodzicach (E. nie żyje). Sprawa zaś (...)dotyczy sprostowania aktów stanu cywilnego: aktu urodzenia E. G. z d. G., aktu małżeństwa J. G. i E. G. z d. G. oraz aktu zgonu E. G. z d. G. – w zakresie danych dotyczących E., żony J. G.. Rozstrzygnięcie sądu cywilnego w tym zakresie nie wpłynie na to, że nieżyjąca już E. G. przestanie być traktowana jako żona nieżyjącego J., a matka W., C. i I. Z akt sprawy nie wynika, aby E. miała jeszcze inne dzieci, albo że J. G. miał dwie żony o imieniu E. – przynajmniej organy tego nie ustaliły. A zatem rozstrzygnięcie w sprawie sprostowania aktów stanu cywilnego nie wpłynie w najmniejszym stopniu na ustalenie kręgu spadkobierców po J. G. Zdaniem więc Sądu, zasadne są zarzuty podniesione w skardze odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy ustalaniu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 1 i 2 i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.). Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kwota 615 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika za reprezentację przed WSA w Białymstoku zgodnie ze złożoną umową. Podkreślenia przy tym wymaga, że jeżeli na podstawie umowy łączącej stronę i pełnomocnika strona zobowiązała się do uiszczenia wynagrodzenia wraz ze stawką podatku od towarów i usług (tak jest w niniejszym przypadku), to w sytuacji gdy wysokość tak ukształtowanego zobowiązania nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej stawki wynagrodzenia (sześciokrotności stawki minimalnej), brak jest podstaw, by odmówić stronie prawa do ubiegania się o zwrot kosztów zastępstwa prawnego w pełnej wysokości (por. postanowienie SA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II AKz 147/08, KZS 2009, z. 2, poz. 78).