IV SA/Po 409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T.Cz. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] r. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski Decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiono T. Cz. wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2004. W uzasadnieniu wskazano, iż organ przy orzekaniu kierował się wydaną przez Ministerstwo Obrony Narodowej Departament Kadr i Szkolnictwa Wojskowego wykładnią stosowania przepisów przejściowych ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) datowaną na dzień 19 czerwca 2004 r., a także o pismo Dowództwa Sił Powietrznych Szefostwa Finansów z dnia [...] r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł odwołanie podnosząc, iż działania jakie podjęto przed 1 lipca 2004 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 693 ze zm.) to poinformowanie skarżącego w dniu 3 czerwca 2004 r. o braku możliwości wyznaczenia na stanowisko służbowe. Skarżący podniósł, iż nie można przyjąć, że notatka służbowa z tego spotkania rozpoczęła proces jego zwolnienia. Skarżący podniósł również, iż Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nieprawnie przesłał wniosek o jego zwolnienie datowany na [...] r. gdyż nie zachował ustawowego obowiązku i nie zaproponował mu równorzędnego, ani niższego stanowiska służbowego. Zdaniem skarżącego dopiero jego oświadczenie o odmowie przyjęcia niższego stanowiska, które miało miejsce w dniu [...] r., mogło stanowić podstawę do złożenia wniosku o jego zwolnienie. Skarżący podniósł, iż stare przepisy miałyby do niego zastosowanie gdyby do dnia 30 czerwca 2004 r. otrzymał wypowiedzenie, a dopiero po 1 lipca 2004 r. został zwolniony. W dacie otrzymania przez skarżącego wypowiedzenia obowiązywały przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zwolnienie skarżącego nastąpiło pod rządami ustawy z 1974 r., ponieważ procedura zwalniania została rozpoczęta notatką służbową z dnia [...] r. i trwała jednolicie do chwili zwolnienia w dniu [...] r. W tym czasie zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 169 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T.Cz. podnosząc, iż w jego sprawie zastosowano przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, nieobowiązujących w dacie zdarzenia prawnego jakim było wypowiedzenie stosunku służbowego tj. po utracie mocy wiążącej tych ustaw. Skarżący wskazał również, iż sprawę jego zwolnienia organ potraktował uznaniowo. Tymczasem podstawą jego zwolnienia były decyzje administracyjne, z których wynikają określone prawem procedury i prawa skarżącego, a dla organu określone obowiązki, które w pełni nie zostały zrealizowane. Zdaniem skarżącego czym innym jest zwolnienie, a czym innym jest rozliczenie i wypłacenie należności i miedzy tymi sprawami nie zachodzi tożsamość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, w szczególności podkreślając, iż postępowanie zostało wszczęte z chwilą przeprowadzenia z zainteresowanym w dniu [...]r. rozmowy, w trakcie której odmówił wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonych decyzji, która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zaskarżone decyzje zawierają wady dające podstawę do stwierdzenia ich nieważności, bowiem w sposób rażący naruszają prawo. W związku z tym, przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść aktu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że akt taki nie może być akceptowany, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: Kpa.) lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należało ocenić zgodność skarżonej decyzji z przepisami Kpa. Wymagania formalne jakim powinna odpowiadać decyzja określa art. 107 § 1 Kpa. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W decyzji z dnia [...] r. nie oznaczono organu administracji publicznej wydającego zaskarżony akt administracyjny. Na podkreślenie zasługuje to, iż z treści wydanej decyzji, a także z pieczęci, pod którą widnieje podpis osoby wydającej decyzję nie wynika jaki organ administracji publicznej wydał przedmiotową decyzję, a także czy osoba podpisana pod tym rozstrzygnięciem była upoważniona do jej wydania. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja podpisana przez dowódcę płk dypl. pil. T. M. przy czym z treści decyzji jak i akt nie wynika aby był on uprawniony do jej podpisania. Nie można również ustalić jaki dokładnie organ wydał tę decyzję. Wprawdzie przy podpisie widnieje pieczątka Jednostki Wojskowej [...], to jednak Sąd nie może domniemywać, iż decyzja ta została wydana przez uprawniony organ. Decyzja administracyjna bowiem w sposób wyraźny powinna określać organ wydający tę decyzję. W tym miejscu należy zauważyć, iż decyzja organu II instancji w tym zakresie jest prawidłowa, zarówno z uwagi na dokładne określenie organu, który ją wydał jak i ze względu na podpis pod tą decyzją z którego wynika, że jest to decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji albowiem utrzymała w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wskazać również należy, iż w sentencji decyzji II instancji organ wskazał, iż rozpoznał odwołanie st. chor. sztab. rez. J. M.. Dopiero w uzasadnieniu organ opisuje, iż sprawa dotyczy T. Cz.. Również w sentencji decyzji I instancji nie określono jej adresata. Dopiero w jej uzasadnieniu wskazano, iż dotyczy postępowania toczącego się z wniosku skarżącego. Podkreślić trzeba, iż z treści uzasadnienia decyzji nie można w żaden sposób domyślać się jej obligatoryjnych elementów składowych, w tym adresata decyzji (stron). Wobec powyższego uznać należy, iż w decyzji II instancji jako stronę oznaczono podmiot, który nie był stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, a w decyzji I instancji adresata nie oznaczono w ogóle. Wobec powyższego decyzja organu II instancji dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Na tego rodzaju uchybienia, jako skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne zwrócają uwagę w licznych orzeczeniach wskazując w nich, iż tego rodzaju naruszenie prawa jest kwalifikowaną wadą decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 954/98, Lex nr 44072; wyrok NSA z dnia 15 marca 2001 r., V SA 2938/99, Lex nr 51259; wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2005 r., II SA/Wa 223/05, Lex nr 171676; wyrok WSA z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3588/02, Lex nr 156956; wyrok WSA z dnia 6 lipca 2004 r., I SA 2941/02, Lex nr 158885). Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Nadesłane akta dotyczą wyłącznie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, brak natomiast jest jakichkolwiek dokumentów i decyzji potwierdzających fakt zwolnienia ze służby. Należy zauważyć, iż w nadesłanych aktach administracyjnych brak było m.in. notatki, która zdaniem organu wszczynała postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Wobec braku pełnych akt administracyjnych i znajomości ich treści nie było możliwe ustalenie przez Sąd kiedy faktycznie nastąpiło wszczęcie postępowania, a zatem nie ma możliwości ustalenia przepisy jakiej ustawy znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący w skardze wskazał, iż w dniu [...] r. poinformowano go jedynie o braku możliwości wyznaczenia na stanowisko służbowe. Natomiast organ twierdzi, iż notatka sporządzona z tego spotkania wszczęła postępowanie, ponieważ skarżący w dniu [...] r. odmówił wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, czemu przeczy skarżący. Zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, iż zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tegoż Sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje art. 133 § 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd pismem z dnia [...] r. wezwał pełnomocnika organu do nadesłania kompletnych akt administracyjnych związanych ze zwolnieniem ze służby T. Cz.. Następnie na rozprawie w dniu [...] r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do dostarczenia w terminie 10 dni akt osobowych skarżącego. W tym dniu Sąd postanowił odroczyć termin publikacji orzeczenia na dzień [...] r. W dniu [...] r. na ogłoszeniu orzeczenia stawił się pełnomocnik organu, który stwierdził, iż akta osobowe zostały wysłane pocztą wojskową z WKU Zielona Góra i zobowiązał się do ich osobistego doniesienia. W uwagi na powyższe Sąd odroczył termin ogłoszenia orzeczenia na dzień [...] r. Do dnia [...] r. akta administracyjne nie zostały dostarczone, a zatem Sąd nie miał możliwości ustalenia daty faktycznego wszczęcia postępowania oraz zbadania czy decyzje zostały uzupełnione w zakresie adresata i organu ją wydającego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone decyzje dotknięte są wadami nieważności i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski mb