IV SA/Po 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej: skarżąca) na postanowienie Wojewody (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] pozwolenia na budowę nośnika reklamowego na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb R. położonej przy ul. [...] w P., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.nr [...]. Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie wydana została na skutek wniosku skarżącej w sprawie zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w zakresie zmiany terminu użytkowania obiektu tymczasowego na kolejne 5 lat. W ocenie organu I instancji postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe, bowiem dotyczyło obiektu już wykonanego. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2016r., doręczonej w dniu [...] sierpnia 2016r., pismem z dnia [...] września 2016 r., które wedle prezentaty, wpłynęło do organu w dniu [...] września 2016 r. złożyła skarżąca zarzucając w szczególności naruszenie przepisu art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 10 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa - poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz bez zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, czym organ administracji rażąco naruszył prawo strony do udziału w postępowaniu i uniemożliwił stronie zgłaszanie dalszych wniosków dowodowych oraz twierdzeń oraz art. 8 Kpa, art. 11 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa - poprzez wydawanie przez ten sam organ administracji różnych decyzji administracyjnych w tym samym stanie faktycznym oraz wydawanie przez ten sam organ administracji decyzji sprzecznych z treścią uzasadnień swoich poprzednich decyzji administracyjnych, czym rażąco naruszono przepisy postępowania administracyjnego i zaufanie strony do organu administracji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o dokonanie korekty decyzji administracyjnej w trybie art. 132 Kpa - zgodnie z wnioskiem strony postępowania, tj. zakresie terminu użytkowania ustalonego w decyzji. W ocenie skrzącej bowiem począwszy od pierwszej decyzji terminy użytkowania były błędnie naliczane - w konsekwencji termin użytkowania winien być naliczany od dnia [...] sierpnia 2006 r. i upływał w wyniku kolejnego przedłużenia, a w konsekwencji termin ten upłynął ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2016 r. Tymczasem strona złożyła wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] sierpnia 2016r. mieszcząc się terminie. Wobec powyższego niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone do dnia zakończenia postępowania w przedmiocie sprostowania dat terminu użytkowania obiektu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że pismami z dnia [...] października 2016 r. zobowiązał odwołującego do uzupełnienia odwołania o brakujący podpis skarżącego, natomiast Prezydenta o przesłanie brakujących dokumentów potwierdzających datę nadania odwołania na poczcie. W dniu [...] października 2016 r. organ I instancji odpowiedział na wezwanie i wskazał, że odwołanie zostało złożone w kancelarii urzędu w dniu [...] września 2016 r., a wraz z odwołaniem przekazano całość akt sprawy. Kolejno w dniu [...] października 2016 r. wpłynęło uzupełnione odwołanie skarżącego o brakujący podpis. Wojewoda powołał się na art. 129 § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, nadto terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Zdaniem Wojewody z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] września 2016 r. oraz uzupełnionymi pismem z dnia [...] października 2016 r. wynika, że odwołujący odebrał zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji), stąd termin na wniesienie odwołania minął z dniem [...] września 2016 r. Natomiast pismo stanowiące odwołanie od ww. decyzji zostało złożone bezpośrednio w kancelarii Urzędu Miasta P. w dniu [...] września 2016 r., czyli po upływie ustawowego terminu. Jednocześnie podkreślono, że odwołujący nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 58 § 2 Kpa należy wnieść jednocześnie z odwołaniem. Organ podkreślił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa. Tym samym, zdaniem organu, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie Wojewody, zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 57 § 5 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 81 Kpa poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione drogą pocztową w ostatnim dniu terminu i w konsekwencji organ błędnie uznał za datę wniesienia odwołania datę wpływu odwołania do Biura Podawczego organu pierwszej instancji bezpodstawnie uznając, że odwołanie został wniesione osobiście przez pełnomocnika strony w dniu [...] września 2016 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu administracji pełnomocnika strony nie składał odwołania osobiście w Biurze Podawczym organu administracji w dniu [...] września 2016r., a nadał przesyłkę z odwołaniem w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu [...] września 2016 r. Przesyłka zawierała pismo przewodnie wraz z załączonym odwołaniem, co wynika z treści pisma z dnia [...] września 2016 r. Według skarżącej oczywiste jest, iż w Biurze Podawczym organu administracji po otwarciu przesyłki, która została dostarczona przez Pocztę - na przesyłce umieszcza się pieczątkę wpływu - w tym przypadku - [...] września 2016 r. Jednak, wedle skarżącej - to nie data wpływu odwołania do organu administracji jest decydująca dla skuteczności złożenia odwołania, a data nadania przesyłki z odwołaniem na placówce pocztowej Poczty Polskiej zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa, co w miało miejsce w ustawowym terminie. Na powyższą okoliczność przedłożono potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej oraz wydruk ze strony śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że zgodnie z dokonaną w toku postępowania procedurą wyjaśniającą zleconą Prezydentowi ustalono, że odwołanie zostało złożone w kancelarii urzędu w dniu [...] września 2016 r., a więc po upływie ustawowego terminu (pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2016 r., str. 26 akty sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 Ppsa obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną wydania kontrolowanego aktu stanowił art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle art. 134 Kpa odnotowania wymaga, że , jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z dnia 01 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 807/16) po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Upływ terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa. Właściwe ustalenia daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienia odwołania, mają więc fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 Kpa. Dokonując zatem ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Natomiast w razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla dokonanych ustaleń, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też na dochowanie terminu, ocenić należy jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, obligujących organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna data doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, tj. dzień [...] sierpnia 2016 r. Zatem, termin do złożenia odwołania upływał z dniem [...] września 2016 r. Organ II instancji, kierując się wyjaśnieniami organu I instancji uznał, że środek zaskarżenia złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednakże strona na etapie skargi podniosła, że z zapisów zawartych w elektronicznym systemie śledzenia przesyłek pocztowych Poczty Polskiej, ale nade wszystko z potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej, w której znajdowało się odwołanie wynika, że przesyłka polecona została nadana w dniu [...] września 2016 r. W aktach sprawy tymczasem, brak koperty, w której nadane zostało odwołanie, a z której wynikałoby nadanie przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. O ile ten brak mógłby teoretycznie być skutkiem złożenia przez stronę skarżącą odwołania osobiście w Biurze Podawczym organu, o tyle na samym odwołaniu ewidentnie brak adnotacji o jego osobistym złożeniu w organie. Na dokumencie odwołania załączonym do akt administracyjnych widnieje zatem prezentata organu pierwszej instancji, w której wskazano jedynie datę wpłynięcia odwołania do tegoż organu, jednak z rzeczonej adnotacji nie wynika, czy odwołanie złożono osobiście, czy nadano listem poleconym. Taka zaś praktyka ma miejsce wówczas, gdy pismo złożono za pośrednictwem poczty. Podkreślenia wymaga, że w piśmie z dnia [...] września 2016 r. (k. 12 akt administracyjnych) organ I instancji, przekazując odwołanie, wyraźnie wskazał, że zostało wniesione w terminie. Stąd niezrozumiałe późniejsze stanowisko Prezydenta, zajęte w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, że wniesiono odwołanie z uchybieniem terminu i to osobiście dnia [...] września 2016 r. Zwłaszcza w sytuacji braku adnotacji urzędowej o osobistym wniesieniu tego pisma. Niezrozumiałe jest również stanowisko organu odwoławczego po wniesieniu skargi, do której załączono potwierdzenie nadania przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie wskazujące na datę [...] września 2016 r. jako datę nadania tegoż środka, co potwierdził również wydruk z systemu elektronicznego śledzenia przesyłek pocztowych Poczty Polskiej. W tym stanie sprawy, mając na uwadze przedłożone przez stronę dowody, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w stopniu, który nie tylko mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale ewidentnie go miał. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest stanowcza data nadania przesyłki zawierającej odwołanie i stosownie do poczynionego ustalenia, rozstrzygnie sprawę. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.