IV SA/Po 410/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2024r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 22 listopada 2023 r., nr[...] Decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 zwanej "u.ś.r.") oraz art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 22 listopada 2023 r. znak [...] odmawiającą przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że M. W. wnioskiem z dnia 6 listopada 2023 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. W.. Decyzją z dnia 22 listopada 2023r. Burmistrz Gminy K. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzję doręczono w dniu 27 listopada 2023 r. Wnioskodawczyni odwołała się od powyższej decyzji w dniu 29 listopada 2023 r. zachowując przepisany termin. Kolegium dokonując rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji winna zostać utrzymana w mocy, mimo błędnego uzasadnienia w zakresie mocy obowiązującej i wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt: K 38/13 w pozostałym zakresie była jednak prawidłowa, a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ drugiej instancji orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w trakcie wydawania decyzji drugiej instancji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Kolegium zwróciło uwagę, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Zgodnie z art. 63 ww. ustawy: 1. W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. 3. Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Kolegium nie stwierdziło, aby przepis przejściowy - art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym - dopuszczał stosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych, gdyż wnioskodawca nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r., winny zatem do oceny jego wniosku znaleźć zastosowanie przepisy nowe. Ustawodawca bowiem w sytuacjach, gdy przewiduje w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów dotychczasowych, zawiera taką regulację w przepisie przejściowym. Wnioskowane świadczenie zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. i przez organy administracyjne konsekwentnie traktowane było jako świadczenie przysługujące na dzieci, a dalej na dorosłe dzieci. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo- terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem w obecnym stanie prawnym wyraźnie zawężono krąg uprawnionych. O świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Niemniej jednak SKO w P. wskazało na przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31.12.2023r. celem wyjaśnienia stronie całego stanu prawnego. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazano, że w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", a jednocześnie musi zachodzić związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16, pub. CBOSA). Tymczasem wnioskodawczyni nie pracuje zarobkowo. Ostatnią pracę podejmowała w 2012 r. (str. 7 kwestionariusza wywiadu środowiskowego). W. W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 16.10.2017 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 19.04.2011 r. Państwo W. są małżeństwem od 5 lat, natomiast są ze sobą 6 lat (str. 13 kwestionariusza wywiadu środowiskowego) Mając na uwadze ww. okoliczności, tj. fakt podejmowania pracy ostatni raz w 2012 r. i związek z W. W. od 2017 r. nie sposób uznać, M. W. zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność podejmowania opieki nad mężem, lecz nie podejmowała jej z innych przyczyn. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K.. Skarżąca wskazała, że wzięła ślub z mężem w 2018 r. i od tego czasu opiekuje się nim, gdyż mąż po wypadku nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. W ocenie skarżącej SKO dokonało wbrew ustaleniom ZUS i PZdSOoN własnych ustaleń i oceny niepełnosprawności męża, a który to wymaga całodobowej opieki z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2024 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia 22 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I instancji niezasadnie doszukiwał się przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w fakcie powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak już wyżej wskazano, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia dla możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym niż wymienione w art. 17 ust. 1b u.ś.r. momencie, nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do aktualnego brzmienia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) uznało, iż osoba nad którą sprawowana jest opieka ukończyła 18 rok życia, a więc nie spełniono warunku przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym brak jest podstaw prawnych do formułowania oceny, że po zmianach wprowadzonych tą ustawą do złożonych wniosków przed tą datą należy stosować przepisy nowe, a nie przepisy dotychczasowe. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż przepisy przejściowe, w szczególności art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym nie dopuszczają stosowanie w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych. Analiza treści art. 63 ust. 1-16 ustawy o świadczeniu wspierającym nakazuje przyjmować, że wskazane przepisy normują kwestie związane z przyznawaniem, wypłatą, waloryzacją oraz nienależnym pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczas obowiązujących zasadach. SKO błędnie przyjmuje, że do rozstrzygania o zasadności wniosku Skarżącej należało stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r.. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. Jeżeli rozpatrujący ponownie sprawę organ dojdzie do przekonania, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku tj. 6 listopada 2023 r. będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Powyższy wniosek płynie również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim bowiem, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 01 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie zasługuje też na aprobatę pogląd SKO o braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem. Analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają stwierdzić, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1867/21, LEX nr 3417747; wyrok WSA w Gdańsku z 18.10.2023 r., II SA/Gd 408/23, LEX nr 3618632; wyrok WSA w Warszawie z 17.04.2024 r., VIII SA/Wa 179/24, LEX nr 3713439). W konsekwencji dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad małżonką nie została oparta na ustaleniach dokonanych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, stosownie do wymogów wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku Skarżącej winny stanowić przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.), to zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2024 r. uznać należało za nieprawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej - p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.