IV SA/Po 415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), art. 2 pkt 14 i pkt 16, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej: u.p.p.w.d.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214) na wniosek złożony w dniu [...].04.2016 r. przez R. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący) 1. odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. S., ur. [...].06.2000 r. 2. odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: R. S., ur. [...].04.2005r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...].04.2016 r. został złożony przez ojca dzieci R. S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M. S. oraz kolejne dziecko R. S.. W związku ze złożeniem tegoż samego wniosku przez matkę dzieci tj. H. S. w dniu [...].04.2016 r., w wyniku postępowania administracyjnego w oparciu o art. 22 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przyznano matce dzieci, w związku z pierwszeństwem złożenia przez matkę wniosku. Burmistrz wskazał na odwołanie złożone przez wnioskodawcę od wcześniej wydanej decyzji (nie precyzując oznaczenia i materii tejże decyzji) oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Burmistrz stwierdził, że z przedłożonego wyroku Sądu Okręgowego [...] wynika, iż miejscem zamieszkania małoletniej M. S. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki, zaś miejscem zamieszkania małoletniego R. S. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego ojca. W wyroku ustalono ponadto, że kosztami utrzymania i wychowania małoletniego R. S. obciąża się w całości pozwanego; kosztami wyżywienia małoletniej M. S. obciąża się powódkę, ustalając jednocześnie, iż pozostałe koszty jej utrzymania i wychowania ponosi ojciec dzieci. Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji stwierdził, że należy wykluczyć ze składu rodziny R. S. córkę M. S., jednocześnie odmawiając prawa do świadczenia wychowawczego na jej rzecz. Wobec powyższego syn R. S. staje się pierwszym dzieckiem w rodzinie, na które świadczenie wychowawcze przysługuje po spełnieniu kryterium dochodowego w oparciu o art. 5 ust. 3 i ust. 4 cytowanej w podstawie prawnej ustawy. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, przy czym jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł ( art. 5 ust. 3 i 4 ). Z przeprowadzonej analizy dokumentów, w tym zaświadczeń oraz oświadczeń będących w posiadaniu organu wynika, iż dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. W związku z powyższym Burmistrz odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na syna Remigiusza. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Zwrócił uwagę na treść art. 22 u.p.p.w.d. stanowiącego, iż "świadczenie wypłaca temu rodzicowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem", a w przypadku gdy oboje rodzice złożą wniosek "organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu - środowiskowego w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem". Podniósł, że zgodnie z umową pozasądową zawartą w dniu [...].09.2015 r. oraz wyrokiem SO w [...]) miejscem zamieszkania dla : - R. S. jest dom ojca na ul. [...] w [...] - M. S. – mieszkanie wskazane przez matkę. Zgodnie z założeniem programu 500+ świadczenie jest wypłacane na drugie i kolejne dziecko. Biorąc pod uwagę stan faktyczny, drugie dziecko tj. R. S. zamieszkuje wraz z wnioskodawcą, więc jemu należy się świadczenie wychowawcze. Małoletnia M. S. nie tylko jest przez niego utrzymywana, ale też regularnie u niego przebywa, w tym nocuje, a więc należy uznać że w tym czasie mieszka z wnioskodawcą. Nadto R. S. zaprotestował przeciw stwierdzeniu o wykluczeniu córki ze składu jego rodziny. Podniósł, że uregulowanie kontaktów przez sąd ma charakter opieki naprzemiennej, a zgodnie z ustawą w takim przypadku należy do członków rodziny zaliczyć wszystkie niepełnoletnie dzieci. Wnioskodawca zakwestionował także prawidłowość przyznania spornego świadczenia jego żonie. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji SKO przedstawiło przebieg sprawy, mające zastosowanie przepisy prawa i stwierdziło, że skoro córka M. S. na stałe zamieszkuje u matki, to nie może być członkiem rodziny obojga rodziców. Wobec tego syn R. S. uznany został jako pierwsze dziecko w rodzinie wnioskodawcy, na które przysługuje świadczenie wychowawcze po spełnieniu kryterium dochodowego. Ustalony przez organ I instancji miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę [...]zł, określoną w art. 5 ust. 3 ustawy. W związku z tym wnioskodawca nie jest uprawniony do przyznania świadczenia wychowawczego na syna R. S.. SKO, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zauważyło, że wnioskodawca nie jest rodzicem uprawnionym do prawa do świadczenia wychowawczego na swoją córkę. Podkreśliło, że o prawie rodzica dziecka do świadczenia wychowawczego decyduje miejsce zamieszkania dziecka oraz sposób sprawowanej nad nim opieki. Dzieci wnioskodawcy nie pozostają pod opieką naprzemienną rodziców, ponieważ sąd nie orzekł o opiece naprzemiennej rodziców nad dziećmi. Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił jej niezgodność z przepisami prawa, a to z art. 2 pkt 1, 2, 4,14,16, art. 4, art. 5 ust 1, 2 i 3, art. 13 i art. 48 u.p.p.w.d., z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz z art. 107 § 1 k.r.i.o. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty i argumentacje przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia [...] września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i oświadczył, że wg informacji skarżącego jego żona została pozbawiona świadczenia ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, po. 1369), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci: M. i R. S.. Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na córkę po uznaniu, że nie może być ona – w rozumieniu u.p.p.w.d. – zaliczona do członków jego rodziny, zaś na syna – ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. W myśl art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat, przy czym w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że żaden z organów nie stwierdził expressis verbis jakie osoby winny być zaliczone do rodziny skarżącego. Skarżący, składając wniosek o świadczenie, wskazał – jako członków jego rodziny – oboje dzieci oraz żonę H. S.. Organy poczyniły rozważania odnośnie zasadności zaliczenia do członków rodziny skarżącego jego córki M. S., pomijając jednak milczeniem kwestię zaliczenia do składu rodziny skarżącego jego żony, a więc nie kwestionując tym samym treści jego wniosku w tym zakresie. Gdyby tak było w istocie, oznaczałoby to, że organy przyjęły, iż córka M. S. nie jest zaliczana ani do rodziny skarżącego, ani jego żony (bo ta tworzy rodzinę ze skarżącym). Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika również w jaki sposób obliczony został dochód na osobę w rodzinie (który zdaniem organów uniemożliwia skarżącemu otrzymanie świadczenia na syna): czyje dochody i w jakiej wysokości wzięto pod uwagę i na ile osób łączny dochód został podzielony. Uniemożliwia to kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy, także co do odmowy przyznania świadczenia na R. S.. Zauważyć w tym miejscu należy, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, iż taki sam – czteroosobowy – skład rodziny wskazała w swoim wniosku H. S. i, w przeciwieństwie do skarżącego, świadczenie zostało jej przyznane. Akta administracyjne nie zawierają jednak decyzji dotyczących H. S., co także uniemożliwia ocenę działań organu. Nasuwają się jednak istotne wątpliwości z jakiego powodu przy takim samym składzie osobowym rodziny (a więc takich samych dochodach), w jednym wypadku świadczenie zostało przyznane, w drugim zaś – nastąpiła odmowa. Kolejnym uchybieniem organów obu instancji jest ograniczenie analizy kwestii opieki nad dziećmi do uregulowań zawartych w wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wyrok ten uprawomocnił się [...] września 2016 r. i dopiero od tej daty zawarte w nim regulacje mogą być podstawą do oceny przesłanek przyznania świadczenia. Okres, na jaki skarżący ubiega się o świadczenia rozpoczyna się z dniem [...] kwietnia 2016 r. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do opieki nad dziećmi w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r. Nie poddaje się także kontroli sądowej konstatacja SKO (Burmistrz do tej kwestii nie odniósł się w ogóle), że dzieci nie pozostają pod opieką naprzemienną rodziców, bo jedynym jej uzasadnieniem jest stwierdzenie, że sąd o takiej opiece nie orzekł (idem per idem). Zauważyć tu należy, że opieka naprzemienna nie jest zdefiniowana w żadnym akcie prawnym, nie ma też podstaw, by oczekiwać że sformułowanie to expressis verbis użyte zostanie w wyroku rozwodowym. W takiej sytuacji ocena organu, czy w sprawie zaistniała okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej poprzedzona być musi zdefiniowaniem przez tenże organ, co pod tym pojęciem rozumie. Marginalnie zwrócić też należy uwagę na inne uchybienia organów: decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2016 r. powołuje się w uzasadnieniu na rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony u H. S. – dokumentu tego jednak w aktach administracyjnych nie ma, podobnie jak wyroku Sądu Okręgowego [...] wspominanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Burmistrz w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. rozstrzyga wniosek "złożony w dniu [...].04.2016 r.", rozpoczynając uzasadnienie od stwierdzenia, że wniosek złożony został w dniu [...].04.2016 r. następnie w uzasadnieniu przedstawiany jest dotychczasowy przebieg postępowania z informacja, że dnia [...].07.2016 r. wnioskodawca złożył odwołanie od "powyższej decyzji". Powyżej nie wskazano jednak żadnej decyzji, wspomniano jedynie o przyznaniu świadczenia H. S.. Odwołanie to [...].07.2016 r. zostało przekazane do SKO w [...]. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się obrazy przepisów postępowania, nie przeprowadzając wyczerpującego postępowania dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit i c) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzającą w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie zasądzona kwota kosztów postępowania to wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia – [...] zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przede wszystkim poczynienie ustaleń co do tego, jakie osoby (i w jakim okresie) winne być zaliczone do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. oraz czy i w jakim okresie skarżący faktycznie sprawował opiekę nad dziećmi. Konieczne tu będą zarówno ustalenia odnośnie sytuacji prawnej wynikające z wyroku orzekającego rozwód, jak i stanu faktycznego: kto i w jakich okresach opiekę tę faktycznie sprawował, od kiedy skarżący i jego żona pozostawali w rozłączeniu i jaki był tego rozłączenia charakter (czy było faktyczne, świadome i trwałe). Organy winny tu mieć na uwadze, że małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu co do zasady uznawany jest za członka rodziny wnioskodawcy. W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się jednak zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i okoliczności sprawy. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał zatem organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie IV SA/Po 397/17 i powołane w nim orzecznictwo (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") Dopiero wyczerpujące i staranne postępowanie dowodowe odnośnie tych kwestii pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wszystkie te ustalenia winny być przez organy prawidłowo umotywowane w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. w szczególności konieczne jest przedstawienie klarownych i weryfikowalnych wyliczeń odnośnie dochodu rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę. Organy winny także skompletować materiał dowodowy w aktach administracyjnych, tak by wszystkie ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia znajdowały w nim oparcie.