IV SA/Po 397/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji) na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 5, art. 13, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej: ustawa), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23, dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) w dniu [...] czerwca 2016 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, orzekł o nieprzyznaniu wnioskodawcy prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: T. W. ur. [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek dotyczy świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18 roku życia, co oznacza, iż organ ma obowiązek zweryfikować czy w odniesieniu do rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie spełnione zostało kryterium dochodowe. Spełnienie kryterium dochodowego jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W toku postępowania nie ustalono dochodu rodziny. Zgodnie z art. 2 pkt. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Ze złożonego wniosku wynika, że wnioskodawca jest w związku małżeńskim, a więc jest zobowiązany do przedstawienia dochodów żony. W dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynęło do organu I instancji oświadczenie wnioskodawcy, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną D. W. oraz, że nie wie, czy i gdzie ona pracuje. Zgodnie z art. 2 pkt. 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że od 2014 r. toczy sie sprawa rozwodowa z powództwa jego żony D. W.. W dniu [...] grudnia 2015 r. zostało wydane postanowienie Sądu Okręgowego [...]), z którego wynika, że na czas trwania postępowania miejscem pobytu małoletniego T. W. jest w miejscu zamieszkania matki D. W. i powierzono jej wykonywanie władzy rodzicielskiej. W rzeczywistości, pomimo tego postanowienia, syn T. W. zamieszkuje ze z wnioskodawcą od [...] marca 2014 r. Wnioskodawca nie mieszka z żoną, nie prowadzi z nia wspólnego gospodarstwa domowego, żona nie łoży na utrzymanie syna i nie interesuje sie nim. Wnioskodawca nie kontaktuje sie z żoną, nie wie czy i gdzie ona pracuje. W związku z tym wpisanie żony w skład rodziny we wniosku jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wnioskodawca Wnioskodawca podniósł też kwestię udokumentowania utraty dochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., nr 1659 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 i 5 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji, że zachodzą podstawy do przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego. Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że dochód rodziny winien zostać obliczony bez uwzględnienia dochodów żony - z uwagi na prowadzoną sprawą rozwodową oraz brak wiedzy na temat miejsca pobytu i zatrudnienia małżonki organ II instancji wyjaśnił, iż w świetle definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy do członków rodziny zalicza się m.in. małżonków. Podkreślił, iż w w/w przepisie ustawodawca nie uzależnia możliwości wliczenia małżonka do składu rodziny od tego, czy małżonek jest rodzicem dziecka. Ustawodawca określając w w/w ustawie pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W ocenie organu I i II instancji, tylko prawomocne orzeczenie rozwodu lub separacji stanowić może podstawę do nieuwzględnienia dochodów małżonki wnioskodawcy. W obecnym stanie sprawy, wobec braku możliwości ustalenia dochodu małżonki wnioskodawcy, nie ma możliwości ustalenia dochodu przypadającego na członka rodziny i tym samym przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz T. W.. Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył K. W.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zasakrżonej decyzji. Na rozprawie dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył do akt kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w [...] zmieniającego wcześniejsze postanowienie tego Sądu z dnia [...] grudnia 2015 r. i m. in. ustalające na czas trwania postępowania miejsce pobytu T. W. w miejscu zamieszkania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, po. 1369), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na rzecz syna –T. W.. Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko na podstawie art. 2 pkt 16 ustawy. W myśl powołanego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat, przy czym w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zdaniem organów obu instancji formalne pozostawanie przez wnioskodawcę w związku małżeńskim automatycznie skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu jego żony. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie nie było zasadne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Po 970/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"): organy uznając, że z przepisów ustawy wynika, iż małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu musi być zawsze uznany za członka tej rodziny błędnie zinterpretowały w/w przepisy. Co do zasady stanowisko takie jest zasadne, ale w określonych sytuacjach faktycznych, jak w niniejszej sprawie, taki automatyzm nie ma uzasadnienia. Prawodawca nie ma możliwości ustanowienia normy, która w sposób kazuistyczny regulowałaby wszystkie, często skomplikowane sytuacje faktyczne. Niezbędne przy interpretacji przepisów z założeniem racjonalności ustawodawcy jest więc dokonanie takiej subsumcji prawa do rozważanych okoliczności danej sprawy, która odpowiadałaby konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa stanowiących istotę demokratycznego państwa prawa. Celem przyznania świadczenia wychowawczego, na co wskazuje już sama nazwa ustawy je regulującej, jest pomoc państwa w wychowywaniu dzieci. Akcentowane jest wychowywanie dziecka (art. 4 ustawy), w tym opieka nad nim, przysługuje ono nawet opiekunowi faktycznemu dziecka. Według art. 2 pkt 13 ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko nie jest osoba, która wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W art. 2 pkt 16 ustawy po wymienieniu takich osób jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka wymienia się inne osoby wskazując "zamieszkujące wspólnie z tymi osobami". W art. 15 ust. 1 ustawy organom dano uprawnienie do weryfikacji wątpliwości w sytuacjach gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej o to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. Dziecko jest zaliczane jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców w sytuacji sądownie orzeczonej opieki naprzemiennej (art. 2 pkt 16 in fine ustawy), wówczas kwotę świadczenia ustala się dzieląc ją przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje (art. 5 ust. 2 ustawy). Trudno więc w świetle w/w przepisów uznać, by rodzic dziecka pozostający w faktycznym, świadomym i trwałym, nie związanym np. z czasowym wyjazdem do pracy czy chorobą, rozłączeniu był traktowany jako członek tej rodziny, tylko z uwagi na brak formalnego orzeczenia separacji czy rozwodu, które z uwagi na dużą ilość spraw w sądach czy działania procesowe stron może trwać wiele lat. Podkreślić należy, że zastosowanie art. 2 pkt 16 ustawy w sposób automatyczny i bezrefleksyjny (tzn. pomijający w wykładni użyte w redakcji tegoż przepisu określenie "odpowiednio") prowadzić może do absurdalnych sytuacji, gdy ta sama osoba pozostająca formalnie z związku małżeńskim, ale faktycznie z współmałżonkiem pozostająca w rozłączeniu, a tworząca z inną osobą konkubinat, na podstawie tych samych przepisów będzie traktowana równocześnie jako członek dwóch rodzin (tj. jako "małżonek" z art. 2 pkt 16 ustawy) i jako "rodzic dziecka" (też z art. 2 pkt 16 ustawy). Dwie kobiety byłyby w takiej sytuacji uznawane za tworzące równocześnie jedną rodzinę z tym samym mężczyzną, bądź dwaj mężczyźni – z tą samą kobietą. Na niedopuszczalność takiego formalistycznego rozumienia pojęcia rodziny na kanwie analogicznej regulacji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11 (CBOSA). W sprawie tej organy orzekające i Sąd I instancji, stosując powyższą regulację do rodziny wnioskodawcy, zaliczyły jego samego, jego żonę (z którą wnioskodawca nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego), ich wspólnego syna, a także konkubinę skarżącego i ich wspólną córkę. Z tym ustaleniem NSA nie zgodził się, ponieważ w ten sposób połączone zostały ze sobą, tylko w celu określenia prawa do uzyskania świadczenia rodzinnego, dwie rodziny. Jedną z nich stanowi wnioskodawca, jego żona i ich wspólny syn, a drugą wnioskodawca, jego konkubina i ich wspólna córka. Sytuacja taka wynikła z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło bowiem zupełnie organom administracji publicznej, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. NSA podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W rozpatrywanej sprawie ani Sąd I instancji, ani organy orzekające nie przeprowadziły jednak takiej analizy. Powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego są w pełni aktualne w sprawie niniejszej, a to ze względu na analogiczne zapisy ustaw dotyczące rozumienia pojęcia rodziny. Organy obu instancji przyznały prymat formalnemu rozumieniu rodziny, nie analizując rzeczywistej sytuacji skarżącego. Ustawodawca określając pojęcie rodziny jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, aczkolwiek okoliczności faktyczne nie mogą być ignorowane i w każdej konkretnej sprawie winny podlegać szczegółowej i dogłębnej analizie organów. Z tego obowiązku organy obu instancji się nie wywiązały, poprzestając na formalistycznym ujęciu definicji rodziny. W tym też zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Organy miały obowiązek i możliwość wyjaśnienia tych kwestii. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc istnieje możliwość ustalenia okoliczności sprawy zgodnie z regułami dowodowymi (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Rzeczą organów jest więc – przy ustalaniu dochodu rodziny – przede wszystkim ustalenie jakie osoby w skład tejże rodziny wchodzą. Okoliczności brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej kwestii muszą być oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Organy nie dokonały też analizy co do miejsca pobytu T. W.. Ze złożonego przez skarżącego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] wynika, że na czas postępowania o rozwód miejsce to zostało ustalone jako miejsce zamieszkania matki D. W.. Jednocześnie skarżący twierdzi, że syn zamieszkuje z nim. Tej rozbieżności w toku postępowania organy nie wyjaśniły. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca postrzega opiekę nad dzieckiem jako jeden z elementów wychowywania dziecka. Konsekwentnie świadczenie wychowawcze powinno zostać wypłacone temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Nie można tu jednak abstrahować od sądowych rozstrzygnięć co do miejsca pobytu dziecka – organy przyznając świadczenie co do zasady nie powinny sankcjonować stanu niezgodnego z prawem. Zauważyć także należy, że na rozprawie dnia 23 sierpnia 2017 r. skarżący złożył do akt postanowienie Sądu Okręgowego [...] zmieniające postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] grudnia 2015 r. i ustalające na czas trwania postępowania miejsce zamieszkania T. W. w miejscu zamieszkania jego ojca. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy. Błąd ten polegał na przyjęciu, że formalne pozostawanie przez skarżącego w związku małżeńskim zawsze i automatycznie (bez możliwości analizowania i uwzględniania okoliczności konkretnej sprawy) skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu jego żony. W następstwie tego organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczność składu osobowego rodziny skarżącego, naruszając tym samym przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzającą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przede wszystkim poczynienie ustaleń co do tego, jakie osoby winne być zaliczone do rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy oraz czy skarżący faktycznie i zgodnie z prawem sprawował opiekę nad synem. Konieczne tu będą zarówno ustalenia odnośnie sytuacji prawnej: przede wszystkim na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie o rozwód i jakie są aktualnie (a także jakie były w przeszłości) obowiązujące rozstrzygnięcia Sądu odnośnie opieki nad T. W., jak i stanu faktycznego: kto i w jakich okresach opiekę tę faktycznie sprawował, od kiedy jego rodzice pozostawali w rozłączeniu i jaki był tego rozłączenia charakter (czy było faktyczne, świadome i trwałe). Dopiero wyczerpujące postępowanie dowodowe odnośnie tych kwestii pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie czy dochody D. W. winny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku o świadczenie, a także czy skarżący może się skutecznie o to świadczenie (ewentualnie w jakim okresie) ubiegać. Wszystkie te ustalenia winny być przez organy prawidłowo umotywowane w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. W wypadku ustalenia, że dochody D. W. nie powinny być brane pod uwagę, a także że skarżący może się skutecznie ubiegać o świadczenie, konieczne będzie ustalenie dochodu rodziny skarżącego z odniesieniem się do podnoszonej przez niego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kwestii utraty dochodu.