IV SA/Po 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania M.W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku od strony elewacji frontowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb G., położonej w P.przy ul. J[...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ustalił na wniosek M. W.warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segmentu prawego) przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G.położonej w P. przy ul. J.i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku od strony elewacji frontowej. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy wnioskowanego budynku stanowiło niedostosowanie jej pod względem formy otoczenia, a także utratę spójnego architektonicznego charakteru. Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku od strony elewacji frontowej oraz orzeczenia co do istoty sprawy, zarzucając jej błędną interpretację art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), naruszenie art. 7 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 - dalej "Kpa"). Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa bliźniacza. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że zabudowa w obszarze przyjętym do analizy to zabudowa bliźniacza charakteryzująca się jednolitą funkcją mieszkaniową jednorodzinną dwóch scalonych segmentów, posiadających identyczny układ elewacji frontowej budynku tj. z wysuniętym przyziemiem, z garażem nad którym zlokalizowany jest taras (budynku przy ul. J. [...]). Kolegium wskazało, iż uregulowana w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ww. przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, istota zasady dobrego sąsiedztwa polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy, a celem jej przeprowadzenia jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. zarzucając jej: 1. błędną interpretację oraz błędne zastosowanie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. obrazę przepisów postępowania poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności niezastosowanie art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niewykazanie w sposób przewidziany w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie) na czym polega sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa nadbudowa garażu oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz jej prawa wolności zagospodarowania terenu stanowiącego jej własność. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ze sporządzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, iż odnosi się do całości wniosku skarżącej i nie wykazuje żadnych sprzeczności w zakresie dobrego sąsiedztwa. Organ przyznaje, iż odnośnie budynków o nr [...] przy ul J.oraz J. [...] są odstępstwa od zabudowy bliźniaczej a nawet został zaburzony bliźniaczy charakter obu segmentów. A zatem nawiązanie do zabudowy przy ul. J. [...] oraz J. [...] pozwala na zachowanie zasady kontynuacji sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Skarżąca ponadto zauważyła, że w obszarze analizowanym są budynki, w stosunku do których nie został całkiem zaburzony bliźniaczy charakter obu segmentów, ale trudno mówić o identycznym układzie elewacji frontowej budynku tj. z wysuniętym przyziemiem, z garażem nad którym zlokalizowany jest taras. Dotyczy to budynków przy ul. J. [...], które posiadają taras zabudowany dachem spadzistym nad wejściem, podobnie zabudowany jest budynek przy ul. J. [...]. Analogicznie też przy ul. J. [...] gdzie zamiast tarasu występuje spadzisty dach. W dalszej części skargi strona, po przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśniła, że nowa zabudowa powinna jedynie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, a nie być z tą zabudową identyczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, iż planowana nadbudowa nie wpłynie na parametry zabudowy, które organ winien ustalić w decyzji o warunkach zabudowy tj. linia zabudowy, wysokość budynku, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej. W niniejszej sprawie organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy w części dotyczącej nadbudowy budynku powołał się na okoliczność, iż nadbudowa ta zaburzy istniejący ład przestrzenny. Przy czym organ bardzo restrykcyjne podszedł do zachowania ładu przestrzennego sprowadzając to do uznania, iż ład przestrzenny zostaje zachowany tylko w sytuacji gdy budynki w zabudowie bliźniaczej są identyczne. W ocenie składu orzekającego tak rygorystyczne podejście do kwestii zachowania ładu przestrzennego przeczy intencji ustawodawcy, który jak wskazano wyżej kładzie duży nacisk na konstytucyjne prawo własności, i związaną z tym swobodą zagospodarowania terenu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). W wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 816/13 (baza orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że obowiązek nawiązania do skali i charakteru zabudowy istniejącej nie oznacza bezwzględnego wymogu, aby segment budynku w zabudowie bliźniaczej stanowił lustrzane odbicie budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej. Przez nawiązanie do skali i charakteru zabudowy istniejącej należy rozumieć przede wszystkim to, że nowy budynek winien być budynkiem mieszkalnym skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek o takim charakterze. Jednocześnie skala nowego budynku ma nawiązywać do skali budynku istniejącego, co nie oznacza identyczności architektonicznej nowego budynku z budynkiem już istniejącym na nieruchomości sąsiedniej. W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że budynki w zabudowie bliźniaczej (pojęcie to nie zostało bowiem zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego) nie muszą być identyczne architektonicznie. Również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), nie zawierają legalnej definicji zabudowy bliźniaczej. Do pojęcia tego odwołuje się jedynie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny. Zgodnie z nim, przez taki budynek należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Segment budynku w zabudowie bliźniaczej nie musi być lustrzanym odbiciem, lecz powinien zachowywać przynajmniej pewien stopień podobieństwa. Ponadto w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że organ stwierdzając, iż zabudowa bliźniacza powinna mieć zwierciadlane odbicie dopuścił do odstępstwa od "identyczności zabudowy" zezwalając na rozbudowę budynku mieszkalnego o taras nie przekraczający wysokości 1,3 m. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji.