IV SA/Po 419/11

| | | , , , Sygn. akt IV SA/Po 419/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi N. M., Ł. R. na decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz Skarżących N. M.j i Ł. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.08.234.1570 ze zm., dalej – ustawa epidemiologiczna) oraz § 1 pkt 1 ppkt a, pkt 2, pkt 3 ppkt a, pkt 4, pkt 6 ppkt a, pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U.02.237.2018, dalej – rozporządzenie w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych), której adresatem była N.M. (dalej – skarżąca), zarządził niezwłocznie poddać córkę J.R. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, krztuścowi, tężcowi, poliomyelitis, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, haemophilus influenzae typu b, wskazując, iż decyzja ma rygor natychmiastowej wykonalności, a wykonanie decyzji jest obowiązkowe pod rygorem zastosowania środków przewidzianych w art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.05.229.1954 j.t. ze zm., dalej – ustawa egzekucyjna). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego ze wskazanych przepisów, tj. nie poddała dziecka wskazanym szczepieniom. Jednoczesne skarżąca nie dostarczyła do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. (dalej – SANEPID) oświadczenia lekarza o przeciwwskazaniach do szczepień lub o przesunięciu terminu szczepień. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli N.M. i Ł. R. (dalej – skarżący). W uzasadnieniu skarżący przytoczyli § 1 – 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych (Dz.U.02.241.2097 ze zm., dalej – rozporządzenie w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych) oraz treść załącznika nr 1 i 2 do tego rozporządzenia podkreślając, iż w związku z powyższym nie mogą poddać córek obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z uwagi na możliwość wystąpienia u nich niepożądanych odczynów poszczepiennych stanowiących realne zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazali także, że są skłonni rozważyć zaszczepienie córek, ale tylko w sytuacji otrzymania rzetelnych informacji na temat składu szczepionek, skuteczności i bezpieczeństwa ich stosowania w odniesieniu do grup wiekowych określonych w Programie Szczepień Ochronnych oraz spełnieniu innych jeszcze warunków dotyczących okoliczności występujących w dniu potencjalnego szczepienia. Skarżący zażądali wskazania przepisów prawnych, na mocy których Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie szczepień ochronnych jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Wreszcie skarżący przytoczyli treść art. 87, art. 7, art. 8, art. 38, art. 39, art. 47 oraz art. 48 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej – WWIS) (sprostowaną następnie decyzją WWIS z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie numeru i daty uchylonej decyzji) uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymał w pozostałej części decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie oraz wskazał, iż rodzice dziecka nie przedstawili stosownego oświadczenia od lekarza prowadzącego dziecko ani też oświadczenia z punktu konsultacyjnego o przeciwwskazaniu do szczepień lub konieczności przesunięcia terminu szczepień. Nadto decyzja organu posiada konstytutywna podstawę prawną – została wydana na podstawie art. 17 ustawy epidemiologicznej. Prawidłowo również organ pierwszej instancji przywołał pozostałe podstawy prawne rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia jednak przesłanek (art. 108 kpa) nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i z tego względu należało uchylić ten punkt decyzji. Powołując się na § 13 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych organ podkreślił, iż przepis ten przewiduje jedyną możliwość zwolnienia dziecka od szczepień ochronnych. Następnie organ wywodził w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy epidemiologicznej oraz art. 17 ust. 10 tej ustawy wskazując, iż podstawą nałożenia obowiązku szczepień jest przepis ustawowy. Organ stwierdził, iż ustawa epidemiologiczna nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym i w tej ustawie znajduje się delegacja dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grupy osób obowiązanych do poddana się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych ustala obowiązkowe szczepienia ochronne. A zatem mamy do czynienia ze źródłami prawa w znaczeniu konstytucyjnym. Komunikaty Głównego inspektora Sanitarnego mają charakter techniczny – ustalają program szczepień na dany rok. Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyli skarżący. Podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją, która jedynie częściowo, w wąskim zakresie odnosi się do argumentów zawartych w odwołaniu. Skarżący podkreślili, iż nie zgadzają się na jakiekolwiek szczepienia z uwagi na uzasadnione obawy narażenia dziecka na trwały uszczerbek na zdrowiu a nawet utratę życia, jednocześnie wskazując, iż ich zgoda na szczepienie naraziła by ch na odpowiedzialność karną (art. 156, 157 i 160 Kodeksu karnego). Zdaniem skarżących decyzja organu narusza prawa pacjenta do wyrażenia zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych (rozdział 5. ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2009 nr 52, poz. 417 – dalej – Prawa pacjenta). Wskazano również na naruszenie prawa do informacji wynikającego tak z Praw pacjenta, jak i z samej ustawy epidemiologicznej. Skarżący zwwrócili również uwagę, iż przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych nie regulują postępowania w stosunku do osób, które zostały ( § 15 i § 16) umieszczone na liście osób, które nie poddały się szczepieniom. Ponieważ przepisy nie przewidują wydania decyzji, bezprawnym jest nakazanie szczepienia pod groźbą zastosowania środków przewidzianych w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W katalogu zawartym w rozdziale 9 (art. 49-54) ustawy epidemiologicznej nie wymieniono rodziców odmawiających poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Ponadto zarzucono naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 6 kpa, przepisów Konstytucji RP – art. 7, art. 8, art. 38, art. 39, art. 47, art. 48, jak również art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdzić trzeba, iż organy obu instancji w toku postępowania winny były rozważyć kwestie podstaw prawnych rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie w obu instancjach. Wielokrotnie, miały możliwość zweryfikowania wydanych decyzji w odpowiednim trybie, jeśliby dopatrzyły się wad tych rozstrzygnięć. Z uchybieniem przepisom postępowania tego nie uczyniły, czego efektem było wprowadzenie i utrzymanie w obrocie prawnym wadliwych decyzji. Ich wadliwość, o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia, wynika z faktu, iż ustawa epidemiologiczna nakładając obowiązek z mocy prawa poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. A zatem począwszy od wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nakazującej poddanie córki skarżących szczepieniom ochronnym dalsze postępowanie administracyjne obarczone było wadami skutkującymi koniecznością uchylenia wydanych w ich toku rozstrzygnięć - zgodnie z sentencją niniejszego wyroku. W kwestii braku obowiązku konkretyzacji obowiązków, o których mowa w drodze decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11, którego poglądy Sąd w niniejszym składzie podziela. Jak wskazano powyżej - sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Działanie zaś organu administracji publicznej zgodne z prawem to działanie w formie przewidzianej przepisami prawa. Organ administracji publicznej wykonuje zadania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej jeżeli przepis prawa materialnego expressis verbis stanowi o dokonaniu autorytatywnej konkretyzacji tej normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, a w razie braku regulacji gdy przepis prawa materialnego wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy epidemiologicznej "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych". Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy "Osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej «obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi»". Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy epidemiologicznej "Wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia (...), może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku". Według art. 17 ust. 9 tej ustawy "Obowiązkiem lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach ochronnych". Regulacja obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym z mocy prawa -powołanej ustawy epidemiologicznej w art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 powoduje, że ustawa ta nie daje podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Według art. 5 pkt 4 ustawy z 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy: wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych". Powołana ustawa epidemiologiczna nakładając obowiązek z mocy prawa poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza więc w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. Zatem należy stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą nałożono na skarżącą N. M. obowiązek niezwłocznego poddania córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym obarczona była wadami dającymi podstawę co najmniej do ich uchylenia, ponieważ nie istniał obowiązek konkretyzowania w formie decyzji tego nakazu ustawowego. W konsekwencji powyższego, uchyleniu podlegała także decyzja [...]ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie [...]m z dnia 11 maja 2010 nr LEX nr 674124). W niniejszej sprawie organy uchybiły wskazanym obowiązkom, czym naruszyły wskazany przepis. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach postępowania zaś Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.