IV SA/Po 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 9 grudnia 2005 r. nr XXXI/224/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 28 uchwały oraz § 32 ust. 2 w zakresie słów "jeżeli warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń" Rada Miasta i Gminy Wronki działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej u.z.z.w.) w dniu 9 grudnia 2005r. podjęła uchwałę nr XXXI/224/2005 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Prokurator Rejonowy w Szamotułach pismem z dnia [...] grudnia 2017r. nr PR Pa. [...], działając na podstawie art. 8 §1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności §28 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przy uwzględnieniu treści art. 18 ust. 2 pkt. 15 u.s.g. i art.19 ust. 1 u.z.z.w. brak jest podstaw do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie i odłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Dalej skarżący wskazał, że partycypowanie w utrzymaniu i eksploatacji urządzenia nie jest tożsame z podłączeniem tego urządzenia i ponoszenia z tego tytułu opłaty. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust.2 u.z.z.w.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 8 (winno być 28 – uwaga Sądu) regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uzależnia przyłączenie do sieci wodnokanalizacyjnej od zawarcia umowy. Odwraca kolejność i przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym. Rada Miasta i Gminy Wronki reprezentowana przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że przedmiotowa uchwała w części objętej zarzutem skargi, a więc w § 28 uchwały, nie stanowi zobowiązania do ponoszenia jakichkolwiek opłat. Przepis ten wraz z innymi przepisami uchwały, które usystematyzowane są w rozdziale V określa bowiem warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a więc reguluje materię objętą ustawowym upoważnieniem zawartym obecnie w art. 19 ust. 5 pkt. 4 u.z.z.w., a w dacie podjęcia uchwały w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Wbrew twierdzeniu, które zawarte zostało w uzasadnieniu skargi, nie odwraca ona też kolejności czynności, które mają prowadzić do przyłączenia nieruchomości odbiorcy do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej, poprzez uzależnienie przyłączenia do sieci od zawarcia umowy. W § 27 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada wprost uregulowała, że warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej określa się wyłącznie w oparciu o ustalenie, że jest to technicznie możliwe i - co oczywiste - warunki te mogą określać parametry techniczne przyłącza. Zaskarżony § 28 uchwały nie wprowadza żadnego dalej idącego ograniczenia prawnej możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis ten ma charakter względnie obowiązujący, jak wprost wynika z ust. 1 tego przepisu, może on znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy osoba ubiegająca się o przyłączenie złoży stosowne oświadczenie woli - wyrazi zgodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi na wstępie zwrócić należy uwagę, że przepis §28 uchwały, którego legalność została zakwestionowana, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowej. Kwestia odpłatności dotyczy tylko kwestii współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych i odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie uregulowanych (zob. §28 ust. 3 uchwały). Taka argumentacja skargi nie zwalnia jednak Sądu z konieczności zbadania legalności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w skardze prokuratora a więc zarzucającym istotne naruszenie prawa i wydanie bez podstawy prawnej całego §28 uchwały. Podkreślić należy jednak, że kontroli w niniejszym postępowaniu poddany został zasadniczo tylko przepis regulaminu zakwestionowany przez Prokuratora we wniesionej skardze. Przyjmując taki zakres rozpatrzenia sprawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozpoznanie prawidłowości uchwały nastąpić winno tylko w zakresie wskazanym w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 201 r. sygn. akt II OSK 1082/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 177/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 sygn. akt II SA/Go 567/11. - wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako CBOSA). Uwzględniając powyższe, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części obejmującej §28 uchwały wskazać należy, iż Rada Miasta uchwaliła kontrolowany przepis w następującym brzmieniu: 1. "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. 2. W przypadku określonym w ust. 1, Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się o przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci Wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych. 3. W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych umowa zawierana między Przedsiębiorstwem a tą osobą reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. 4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. 5. Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie. 6. Umowa, o której mowa w ust 2 i 3 pod rygorem nieważności winna być zawarta w formie pisemnej. 7. Umowa, o której mowa w ust 2 i 3 winna określać co najmniej: 1) termin wybudowania urządzenia, 2) warunki techniczne, jakie urządzenie musi spełniać, 3) zasady kontroli realizacji inwestycji przez Przedsiębiorstwo, 4) zasady wyceny inwestycji, 5) formę prawną przejęcia urządzenia przez Przedsiębiorstwo, 6) termin przejęcia urządzenia, 7) termin i zasady wypłaty wynagrodzenia za przeniesienie własności urządzenia lub termin i zasady uiszczania wynagrodzenia za korzystanie przez Przedsiębiorstwo z urządzenia na podstawie umowy nie przenoszącej prawa własności, 8) zabezpieczenie wzajemnych zobowiązań. Dokonując oceny czy zaskarżony przepis uchwały w przywołanym wyżej brzmieniu został wydany z naruszeniem prawa wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 u.z.z.w., który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4. warunki przyłączania do sieci; 5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis ten ściśle określa zatem zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy i nie daje on radzie gminy prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług w zakresie dostarczania i wody i odprowadzenia ścieków na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi zatem ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada gminy nie została upoważniona. Podkreślić należy, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Rady Miasta i Gminy Wronki uchwalając §28 kontrolowanej uchwały działała z istotnym naruszeniem art. 19 w zw. z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 73 § 1, art. 76 i art. 353ą kc. Użyte w treści §28 ust 1 uchwały sformułowanie "za zgodą tej osoby" wskazuje bowiem, że mocą § 28 dopuszczono wybudowanie przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co jest niezgodne z art. 15 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Przyszły odbiorca zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.). Mając na uwadze treść art. 2 pkt 7, 14 i 16 u.z.z.w., uznać należy, iż w sposób wyczerpujący określają one obowiązki osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w przedmiocie obowiązku budowy określonych urządzeń i nieuzasadnionym jest rozszerzanie, w drodze aktu prawa miejscowego, katalogu obowiązków tychże podmiotów w omawianym zakresie. W odniesieniu do zapisu § 28 ust. 2 regulaminu, mając na uwadze treść art. 31 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy ustawy przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższą regulację należy uznać za kompletną, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy nie daje podstaw do jej konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W tym miejscu mając na uwadze zarzuty podnoszone w skardze prokuratora odnoszące się w swej istocie do brzmienia §28 ust. 3 uchwały, wskazać należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Art. 19 u.z.z.w. nie zawiera wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat i dlatego uznać należy, że w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo. Zauważyć należy przy tym, że określenie elementów umowy w § 29 ust. 7 uchwały jest przekroczeniem kompetencji z art. 19 u.z.z.w. oraz narusza zasadę swobody umów z art. 353ą kc. Z kolei zapis § 27 ust. 6 uchwały narzuca formę zawarcia umowy, która może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego, co wynika z art. 73 § 1 i art. 76 kc. W świetle powyższego uznając zasadność skargi w zakresie obejmującym § 28 uchwały należy zauważyć, że wobec stwierdzenia nieważności tego przepisu za niezgodny z prawem uznać należy także § 32 ust. 2 uchwały, który w swej treści jest częściowo merytorycznie związany z przepisem uchwały objętym skargą. W myśl bowiem § 32 ust. 2, "Jeżeli warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń". Oznacza to iż zasadnym jest w również stwierdzenie nieważności § 32 ust. 2 uchwały w zakresie wyżej wskazanym. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.