IV SA/Po 424/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę w całości. Starosta [...], decyzją z dnia 12 września 2024 roku (znak: [...]), ustalił na rzecz N. Sp. z o.o. odszkodowanie w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 6, działki: nr [...] o pow. 0,1016ha oraz nr [...] o pow. 0,0091ha oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomość w odniesieniu do Skarbu Państwa – Starosty [...]. Organ orzekł ponadto, że odszkodowanie na rzecz N. Sp. z o.o. zostanie wypłacone jednorazowo przez Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Starosta [...] decyzja z dnia 11 lutego 2024 roku (nr [...]) zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...], [...] i [...] wraz ze skrzyżowaniem z ulicą [...]. Na skutek tej decyzji nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostająca w użytkowaniu wieczystym N. Sp. z o.o., stała się własnością Gminy [...]. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 5 października 2016 roku , Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 16 listopada 2016 roku, poz. [...]) działka nr [...] w części została przeznaczona pod teren dróg publicznych dojazdowych o symbolu 1KDD, a w części pod teren drogi publicznej głównej o symbolu KDG. Natomiast działka nr [...] w całości została przeznaczona pod teren dróg publicznych dojazdowych o symbolu [...] Biegła z zakresu szacowania nieruchomości, po analizie rynku gruntów przeznaczonych pod komunikację, w oparciu o podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, ustaliła wartość 1m˛ wskazanych powyżej wskazanych działek na kwotę [...]zł. Łączna wartość nieruchomości o pow. 0,1107 została oszacowana na kwotę [...]z, przy czym wartość użytkowania wieczystego oszacowano na [...] zł, a wartość prawa własności na [...] zł. Starosta wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą podstawy do powiększenia odszkodowania o 5 %, gdyż nie doszło do faktycznego objęcie nieruchomości przez Gminę [...], a użytkownik wieczysty nie złożył oświadczenia o przekazaniu nieruchomości Gminie. Wojewoda, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia 20 lutego 2025 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się żadnych wadliwości operatu, co umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. W operacie wskazano dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech. Operat jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Operat pozostaje aktualny na dzień wydania decyzji i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, co następuje. Wartości rynkowa nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa użytkowania wieczystego została ustalona według wzoru określonego w § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, gdyż nie było możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w § 30 ust. 1, 3 i 4 powołanego rozporządzenia. Na stronie 19 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, że z uwagi na brak transakcji nieruchomościami podobnymi będącymi w użytkowaniu wieczystym do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami w prawie własności. Dodatkowo w piśmie z dnia 20 listopada 2024 roku wskazała, że przeanalizowała wszystkie transakcje dostępnie na dzień sporządzania opinii w powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i stwierdziła brak umów sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny komunikacji drogowej w użytkowaniu wieczystym. Biegła nie rozszerzyła analizy rynku na rynek regionalny i krajowy, gdyż zachodziła duża możliwość zniekształcenia wyniku wyceny. Przyjęta przez biegłą stawka 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest stawką ustaloną przez Starostę [...] (wyjaśnienia biegłej, informacja Starosty). Wysokość tej stawki nie podlega ocenie w prowadzonym postępowaniu. W piśmie z dnia 20 listopada 2024 roku, przedstawiając szczegółowe obliczenia, biegła wyjaśniła dlaczego ustaliła, że stopa kapitalizacji (R) wynosi 9%. Przyjęte założenia należą do wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego i organ nie widzi podstaw, aby je kwestionować. Na stronie 18 operatu szacunkowego zostały opisane nieruchomości o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej. Wojewoda uznał również, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, który uprawniałby do powiększenia odszkodowania o 5%. Nieruchomość nie została wydana Gminie [...] na podstawie protokołu zdawczo odbiorczego, ani też innej czynności, a Gmina [...] nie podejmowała żadnych czynności na przedmiotowym terenie. Do Urzędu Gminy [...] nie wpłynęło oświadczenie użytkownika wieczystego o wydaniu działek o numerach [...] oraz [...] na cele realizacji inwestycji. Wojewoda wskazał ponadto, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie z powodu złożenia przez Starostę [...] pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa odszkodowania za utracone prawo własności. N. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Skarżącej decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) § 30 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji sporządzenie operatu szacunkowego na podstawie § 30 ust. 6 tego rozporządzenia, co doprowadziło do niekorzystnego dla Skarżącej wyliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego, pomimo przedstawienia argumentów, że przysługujące Skarżącej prawo użytkowania wieczystego różniło się od klasycznego prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na podstawie umowy; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów objawiające się zaakceptowaniem operatu szacunkowego podczas gdy: - operat nieprawidłowo rozkłada wysokość odszkodowania przysługującego użytkownikowi wieczystemu oraz właścicielowi nieruchomości, w operacie nie uwzględniono sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego, - rzeczoznawca nie zbadała cen transakcyjnych sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego, w szczególności niedokonano badania rynku szerszego niż lokalny w celu oceny rozkładu odszkodowania dla użytkownika wieczystego i właściciela, przy czym deklarowane przez rzeczoznawcę zniekształcenie wyniku wyceny nie zostało wykazane na podstawie przeprowadzonej analizy, a na podstawie przewidywań o możliwości wystąpienia zniekształcenia, - § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zastosowano pomimo braku podstaw do jego stosowania oraz braku wyczerpującego uzasadnienia dla zastosowania tego przepisu, gdyż nie dokonano badania innych rynków, na których występowały transakcje zarówno prawem użytkowania wieczystego, jak i prawem własności, - nie przeprowadzono badania rynku na potrzeby ustalenia przeciętnej stopy kapitalizacji dla określenia nierynkowej wartości współczynnika korygującego Wk, a organ nie poinformował Skarżącej o przedstawieniu przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień do operatu szacunkowego, - w operacie nie przedstawiono charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej oraz cenie maksymalnej, z wyeksponowaniem ich oceny w odniesieniu do przeciętnej skali cen rynkowych, nie jest prawdą, że rzeczoznawca dokonał takiego działania na stronie 18 operatu, gdyż na tej stronie znajduje się informacja przedstawiona w sposób tożsamy co na stronie 20, co uniemożliwia dokonanie porównania wszystkich trzech nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej; W ocenie skarżącej organ odwoławczy w dalszym ciągu nie dokonał należytego badania sprawy w zakresie ustalenia czy doszło do faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości przez Gminę [...], szczególnie w kontekście złożenia przez Skarżącą oświadczenia o wydaniu Gminie innej nieruchomości, także wywłaszczonej w ramach ZRID. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyceniane prawo użytkowania wieczystego powstało w szczególnych okolicznościach. Uniwersytet Przyrodniczy nabył prawo użytkowania gruntów na mocy decyzji z dnia 11 maja 1988 roku. Prawo wynikające z tej decyzji z mocy prawa zostało przekształcone w prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 roku o szkolnictwie wyższym. Tak powstałe prawo nie posiada ograniczeń wynikających z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste przez co użytkownik wieczysty ma pełną swobodę w korzystaniu z gruntu, nie ma podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z uwagi na rażące naruszenie celu, na który umowa został zawarta. W tym stanie rzeczy skarżąca uznaje, że użytkowanie wieczyste jest równe prawu własności nieruchomości, bo istnieć będzie przez 99 lat bez możliwości jego rozwiązania. Skarżąca zaznaczyła, że zupełnie inny charakter ma nieruchomości, na której rodzaj zabudowy ograniczony jest celem oznaczonym w umowie, w stosunku do nieruchomości, która takiego ograniczenia nie ma. W ocenie strony w sprawie nie powinien być stosowany § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny, gdyż w praktyce dotyczy on określenia wartości "klasycznego" prawa użytkowania wieczystego, prawa ograniczonego celem, na który zostało ustanowione. Stosowanie wskazanego przepisu do szacowania wartości nieruchomości nie znajduje uzasadnienia także z tego względu, że nie doszło do próby zbadania innych rynków, w których mogło dojść do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości. W operacie szacunkowym nie wskazano jakie prawo w kontekście każdej z badanych nieruchomości było przedmiotem transakcji sprzedaży (prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego). Skarżąca nie miał możliwości odniesienia się do pełnego stanowiska rzeczoznawcy, gdyż organ II instancji nie poinformował jej o fakcie otrzymania wyjaśnień uzupełniających do operatu szacunkowego. Starosta nie wystąpił do skarżącej z wezwaniem do przekazania informacji o złożeniu oświadczenia w przedmiocie wydania nieruchomości, co uczynił w innym postępowaniu dotyczącym działki sąsiedniej. Wojewoda powołuje się na brak inicjatywy skarżącej, a powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia czy wydana została tylko część nieruchomości, czy doszło do pomyłki pisarskiej lub przeoczenia, a skarżąca w istocie wydała wszystkie wywłaszczone nieruchomości. Z uwagi na brak zabudowy działek i ich stan faktyczne wydanie nieruchomości opierało się wyłącznie na woli dotychczasowego posiadacza. Skarżąca bezsprzecznie złożyła oświadczenie o wydaniu jednej z nieruchomości, która była objęta postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skoro na skutek błędu skarżąca złożyła oświadczenie o wydaniu tylko jednej nieruchomości, to wskutek braku podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do zachowania władztwa nad pozostałymi działkami przyjąć należało, że doszło do skutecznego wydania wszystkich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w wydanej decyzji wskazując, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania. Organ zaznaczył, że strona został powiadomiona o zakończeniu postępowania oraz możności zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Strona nie skorzystała z tej możliwości. W operacie szacunkowym w pkt 7.1 zostały opisane nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. W piśmie z dnia 10 czerwca 2025 roku, zatytułowanym uzupełnienie skargi, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z listopada 2024 roku sporządzonego na zlecenie Wójta Gminy [...] w przedmiocie zmiany wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego dla potrzeb ustalenia odszkodowania w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] oraz [...] (obecnie działka nr [...] oraz [...]) na okoliczność wykazania faktu różnicy w relacji wartości prawa użytkowania wieczystego do wartości prawa własności oraz możliwości określenia takiej relacji na podstawie danych rynkowych. Skarżąca podniosła, że na str. 18 załączonego operatu szacunkowego wskazano, iż "(...) do określenia współczynnika zależności przyjęto grunt o mieszanym przeznaczeniu występujące na terenie powiatu [...] jako rynku równoległego. Na podstawie danych dotyczących cen prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności można przeprowadzić analizę, która wskazuje na rozbieżności cenności obu praw. Określona na podstawie 608 transakcji sprzedaży relacja prawa użytkowania wieczystego i prawa własności wynosi 0,7945. Średnia cena prawa użytkowania wieczystego wynosi [...] zł/m˛, a prawa własności [...] zł/m˛. Prawo użytkowania wieczystego jest niższe i wynosi 79,45% ceny średniej prawa własności.". Mając na uwadze powyższe skarżąca podniosła, że relacja pomiędzy cennością prawa użytkowania wieczystego i prawa własności wyliczona na dwa różne sposobu różni się o 30%, co jest wartością zbyt znaczącą, aby uznać ją za wynikającą z różnych metodologii. W przeciwieństwie do operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, w przedłożonym operacie obliczono relację na podstawie danych z rynku obejmującego powiat [...], a więc rynku zbliżonego do rynku lokalnego. Wojewoda, w piśmie z dnia 13 czerwca 2025 roku, wniósł o oddalenie wniosku dowodowego z operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2024 roku sporządzonego przez M. C.. Organ wyjaśnił, że wycena przedstawiona przez skarżącą nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż została sporządzona dla innego celu. W zależności od celu wyceny wyniki oszacowania mogą być różne. Na potwierdzenie/uzupełnienie zaprezentowanego stanowiska, przy piśmie z dnia 24 czerwca 2025 roku, organ przedłożył stanowisko biegłej K. L., która wyjaśniła, że przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego i to dla innego celu nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii różnicy w relacji między wartością prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności określonej przedłożonym przez skarżącą operacie, biegła wskazała, że ta różnica została ustalona na podstawie badania transakcji o przeznaczeniu mieszanym, a nie przeznaczeniu drogowym. Tym samym nie powinna być wprost przenoszona na rynek nieruchomości drogowych. Uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku nie może stanowić, powstały kilkanaście lat temu artykuł zawarty w Biuletynie SRMWW Nr [...], który dotyczy relacji w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz aktywizację gospodarczą, a nie pod drogi. Z przytoczonego w piśmie fragmentu operatu wynika, że ustalenie relacji pomiędzy wartością prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nie było możliwe w obrębie rynku lokalnego, tj. rynku Gminy [...]. Tym samym biegła uznała, że zastosowanie przez nią metody z § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości do ustalenia relacji pomiędzy wartością prawa użytkowania wieczystego i prawa własności było jak najbardziej prawidłowe. Biegła podtrzymała wnioski zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 roku, pełnomocnik skarżącej Spółki, podtrzymał żądania oraz argumentację zawartą w skardze i pismach późniejszych. Zaznaczył, że stan prawny użytkowania wieczystego jest wyjątkowy z uwagi na brak zawarcia umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste, a tym samym brak ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Na gruncie kontrolowanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje konieczność ustalenia odrębną decyzją odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, tj. wydzielone i przejęte na własność Gminy [...] działki o numerach [...] oraz [...], które jako przedmiot własności Skarbu Państwa pozostawały w użytkowaniu wieczystym przynależnym skarżącej Spółce. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z przepisami art. 11f ust. 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zawiera szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, a także oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w świetle treści art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, ust. 4a i 4b oraz ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 oraz ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W sprawie bezsporne pozostają okoliczności faktyczne sprawy, w tym stan prawny oraz stan zagospodarowania przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestia sporna dotyczy wysokości przyznanego odszkodowania, a konkretnie prawidłowości szacunku wartości prawa użytkowania wieczystego, które wygasło na skutek wywłaszczenia. Sąd nie ujawniał podstaw do przyjęcia oceny, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 79 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organ odwoławczy, w odpowiedzi na zarzuty sformułowane w odwołaniu (w istocie tożsame z zarzutami skargi), przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Do akt administracyjnych włączone zostało pismo z dnia 5 listopada 2024 roku skierowane, między innymi, do pełnomocnika skarżącej Spółki. Z treści tego pisma wynika, że zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie operatu szacunkowego i nie było możliwe rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Odrębnym pismem z tej samej daty (5 listopada 2024 roku), na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wystąpił do biegłego powołanego w sprawie o udzielenie odpowiedzi na zarzuty przedstawione w odwołaniach względem operatów szacunkowych sporządzonych 23 maja 2024 roku. W wykonaniu powyższego wezwania biegła udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 20 listopada 2024 roku. Pismem z dnia 17 stycznia 2025 roku, na podstawie art. 136 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wystąpił do Starosty [...] o ustalenie i nadesłanie informacji ile wynosiła w 2024 roku stawka procentowa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości będących przedmiotem oszacowania. Pismem z dnia 23 stycznia 2025 roku Starosta [...] przekazał informację, że w 2024 roku stawka procentowa opłaty rocznej za wieczyste użytkowania nieruchomości będących przedmiotem postępowań odszkodowawczych wynosiła 3%. Wojewoda pozyskał do akt sprawy zwrotne poświadczenie odbioru przez N. Sp. z o.o. decyzji Starosty [...] z dnia 11 lutego 2024 roku (nr [...]) o zezwoleniu Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...], [...] i [...] wraz ze skrzyżowaniem z ulicą [...]. Wojewoda, pismem z dnia 29 stycznia 2025 roku, zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a także otworzył stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Dostrzegać zatem należy, że skarżąca Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, została poinformowana o prowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie o zakończeniu tego postępowania oraz możności zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżąca nie skorzysta z możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, ani nie wystąpiła o przesłanie jej zebranej w sprawie dokumentacji. W tym stanie rzeczy zgłaszane w skardze oczekiwanie doręczenia z urzędu uzupełniających wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Taki zarzut nie mógł zostać rozpoznany jako naruszenie przepisów postępowania. Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy nieprawidłowe zastosowanie. W świetle art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Ocena wartości dowodowej tego dokumentu jest w pewien sposób ograniczona, gdyż operat szacunkowy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, opartym na wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Z tego też względu organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13). O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przy tym cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie wiarygodności operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Dostrzegać należy różnicę pomiędzy oceną wiarygodności dowodowej operatu, a oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena prawidłowości sporządzenia operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19). Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że operat sporządzony na zlecenie Starosty zawiera niespójności, pomyłki, czy braki, które mogłyby skutkować utratą wiarogodności dowodowej przez ten dokumentu. W operacie szacunkowym zostały przedstawione szczegółowo: przedmiot wyceny, cel wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, stan prawny oraz stan zagospodarowania wycenianych nieruchomości, przyjęta metodyka wyceny, analiza rynku nieruchomości oraz końcowo sposób wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Z treści operatu wynika, że analizą rynku objęto grunty przeznaczone pod drogi (dotychczasowe i alternatywne przeznaczenie wycenianych nieruchomości). Biegła wyjaśniła, że rynek gruntów komunikacyjnych jest rynkiem specyficznym, nie można go utożsamiać z rynkiem, na którym występuje nieograniczony popyt i podaż. Na rynku lokalnym (Gmina [...]) w okresie dwóch lat odnotowano zaledwie kilka transakcji związanych z nabywaniem gruntów pod drogę. Biegła zdecydowała o rozszerzeniu analizy na teren całego powiatu [...]. Biegła nie ujawniała transakcji o szczególnych warunkach zawarcia umowy. Analiza cen nieruchomości wykazała, że w okresie ostatnich dwóch lat ceny nieruchomości podobnych utrzymywały się na zbliżonym, wyrównanym poziomie, w zawiązku z tym odstąpiono od korekty ceny z tytułu upływu czasu. W oparciu o analizę własną oraz orzecznictwo sądowe biegła uznała, że w przypadku nieruchomości drogowych wielkość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na wartość. Wielkość wpływa na wartość, gdy sposób wykorzystania uzależniony jest od powierzchni działki. Do analizy porównawczej przyjęto 14 transakcji. Zgodnie z wyjaśnieniem złożonym w toku postępowania odwoławczego przeanalizowane zostały wszystkie transakcje dostępne na dzień sporządzenia opinii w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., akty notarialne dotyczące umów kupna - sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny komunikacji drogowej. Biegła stwierdziła brak transakcji prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacji i do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami w prawie własności. Z uwagi na brak możliwości ustalenia rynkowej relacji cenności prawa użytkowania wieczystego do prawa własności (przyjmować należy, że chodzi nieruchomości gruntowe przeznaczone pod tereny komunikacji drogowej) biegła stwierdziła konieczność zastosowania § 30 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i współczynnika korygującego Wk, którego wartość obliczyła na 0,53. Przyjęte do analizy transakcje scharakteryzowane zostały w tabeli z punktu widzenia szczegółowej lokalizacji (gmina, obręb, ulica), daty transakcji, powierzchni gruntu oraz ceny transakcyjnej za 1m˛. Z badanego zbioru transakcji uzyskano parametry: ceny maksymalnej - [...] zł/m˛, ceny minimalnej [...] zł/m˛ oraz ceny średniej - [...] zł/m˛. Transakcję o cenie minimalnej odnotowano w sierpniu 2023 roku w miejscowości [...], gmina [...], przy ul. [...]. Działka stanowi gruntu pod fragment drogi. grunt o pow. 1 996m˛, położony w otoczeniu terenów mieszkaniowych jednorodzinnych zabudowanych oraz niezabudowanych, terenów leśnych oraz terenów ogródków ROD. Transakcję o cenie maksymalnej odnotowano w grudniu 2023 roku w miejscowości [...], gmina [...], przy ul. [...]. Działka stanowi fragment istniejącej drogi. grunt o pow. 792m˛ położony jest w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie własnych analiz biegła przyjęła atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntowe oraz ich wagi: lokalizacja ogólna - 35%, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających - 45%, a także intensywność wykorzystania drogi - 20%. Ocena atrybutów przyjęta dla wycenianych gruntów to: lokalizacja ogólna - dobra, sąsiedztwo i otoczenie oraz rodzaj gruntów otaczających - powyżej średniej oraz intensywność wykorzystywania drogi - dobra. W oparciu o metodę korygowania ceny średniej biegła określiła wartość 1m˛ wywłaszczonych działek na kwotę [...]zł/m˛ (nieznacznie poniżej ceny maksymalnej - [...] zł/m˛). Wartość części nieruchomości przejętej na własność Gminy [...], łączna wartość grunt o pow. 1 107m˛, została oszacowana na kwotę [...]zł. Przy zastosowaniu współczynnika korygującego wartość prawa użytkowania wieczystego oszacowano na kwotę [...]zł, a wartość prawa własności na kwotę [...]zł. Odwołanie i skarga w istocie kwestionują prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zarzuty i argumentacja wkraczają w problematykę wymagając wiedzy specjalistycznej. Analiza i ocena tych zagadnień należy do rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby zaufania publicznego. Wojewoda słusznie wystąpił do autora operatu o udzielenie odpowiedzi na sformułowane w odwołaniu zarzuty. Skarżąca, mimo że była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia zakwestionowanego operatu w trybie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest podstaw do tego, aby organowi odwoławczemu, na podstawie art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stawiać zarzut naruszenia prawa w postaci braku podjęcia czynności niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z powodu niewykorzystania możności opisanej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na konieczności wystąpienia o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie wskazuje ani zarzut braku badania rynku dla ustalenia przeciętnej stopy kapitalizacji, ani argumentacja powołana na uzasadnienie stanowiska o dokonaniu błędnego rozkładu wysokości odszkodowania, oszacowania wartości prawa użytkowania wieczystego w relacji do wartości prawa własności. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w przypadku niewystarczających danych z rynku nieruchomości stopę kapitalizacji określa się na podstawie stopy dyskontowej z uwzględnieniem przewidywanych zmian w poziomie dochodów z nieruchomości podobnych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew założeniom przyjmowanym przez autora skargi, brak ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ustalonych umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie dowodzi pełnej swobody w zakresie celu zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Autor skargi pomija fakt, że w listopadzie 2016 roku, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym [...] (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 5 października 2016 roku opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z 16 listopada 2016 roku pod pozycją [...]), działka nr [...] w części przeznaczona została pod teren dróg publicznych dojazdowych o symbolu 1KDD, a w części pod teren drogi publicznej głównej o symbolu KDG. Natomiast działka nr [...] w całości została przeznaczona pod teren dróg publicznych dojazdowych o symbolu [...] Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy ustalenie rozkładu odszkodowania pomiędzy użytkownika wieczystego a właściciela w oparciu o wzór określony w § 30 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny (matematyczną normę ustanowioną na potrzeby szacowania relacji wartości pomiędzy współistniejącymi prawami do nieruchomości) jawi się jako dodatkowo usprawiedliwione, bo brak celu określonego w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości w żadnym zakresie nie mógł prowadzić do poszerzenia możliwości zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego kosztem uprawnień przynależnych właścicielowi. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2024 roku sporządzonego przez M. C. na zlecenie Wójta Gminy [...] na okoliczność sposobu obliczenia relacji prawa użytkowania wieczystego do prawa własności, możliwości określenia takiej relacji na podstawie danych rynkowych. Sąd w całości podzielił w tym zakresie argumentację Wojewody oraz uwzględnił dodatkowe, złożone na potrzeby postępowania sądowego, wyjaśnienia biegłej K. L.. Na gruncie treści art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się, że w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości i - co istotne - dla tożsamego celu wyceny, przepisy zawarte w art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Nie chodzi tu więc o zastosowanie wprost powyższych reguł, ponieważ przez określenie "odpowiednio" należy rozumieć, że przepisy te stosujemy w całości, a jeśli nie jest to możliwe, to częściowo lub wcale. A contrario należy więc dopuszczać sytuację, w której podstawą oceny prawidłowości sporządzenia operatu jest inny operat, pod warunkiem że określa wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyd. 8, 2023). Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko organu odwoławczego (strona 11-13 uzasadnienia decyzji) o braku spełnienia przesłanek dla podwyższenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1-3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie dowodzi próba przerzucanie na organ odpowiedzialności za brak złożenia oświadczenia o wydaniu nieruchomości, a to wskutek braku wezwania Spółki do przekazania informacji o złożeniu oświadczenia, czy też złożenie oświadczenia o wydaniu tylko jednej nieruchomości na skutek błędu skarżącej Spółki. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.