IV SA/Po 428/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]w zakresie punktu 2 (drugiego); 2. uchyla decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w punkcie 2 (drugim); 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w zakresie określonym w punkcie 1 (pierwszym) wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Wójta Gminy K. uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. (nr [...]) oraz decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r. (nr [...]) i decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]), którymi organ przyznał A.T. (dalej – skarżąca) świadczenie pielęgnacyjne na córkę O.T. (dalej – córka) za łączny okres [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. (pkt 1-3 decyzji). Jednocześnie organ orzekł, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne za okres od [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. (pkt 4 decyzji) oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu z powyższego tytułu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami (pkt 5 decyzji). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] utrzymało ją w mocy. Po rozpatrzeniu skargi skarżącej na powyższą decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 07 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 31/09 uchylił zaskarżoną decyzję w tej tylko części w której utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w punktach 4 ( czwartym ), 5 ( piątym ); uchylił decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w punktach 4 ( czwartym ), 5 ( piątym ); w pozostałej części skargę oddalając. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, decyzja Kolegium jak i decyzja organu I instancji – w części dotyczącej uchylenia trzech decyzji ostatecznych przyznających skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, nie naruszają prawa materialnego ani procesowego, co skutkowało oddaleniem skargi w tej części. Uchybieniem w procedowaniu organów postępowania było jednakże to, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2008 r. jednocześnie orzekł o uchyleniu decyzji przyznających skarżącej świadczenia pielęgnacyjne jak i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, wskazując łączną kwotę tego świadczenia. Błędem było podjęcie przez organ I instancji decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przed upływem okresu, w którym strona mogła wnieść odwołanie od decyzji uchylającej decyzje o przyznaniu świadczenia. W niniejszej sprawie, organ I instancji zawarł bowiem oba rozstrzygnięcia w jednej decyzji, odbierając skarżącej możliwość zakwestionowania decyzji "uchylającej" przed wydaniem decyzji nakazującej zwrot świadczenia. Tym samym, organ I instancji zażądał zwrotu świadczenia, nim ostatecznie rozstrzygnięto, czy w ogóle w przypadku skarżącej można było mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. Nakazano zwrot świadczenia jeszcze przed zweryfikowaniem trafności decyzji "uchylającej". Wskazany błąd organu I instancji nie został skorygowany przez organ II instancji, który także w tej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, a więc również ten błąd popełnił. Przez takie podejście organów obu instancji doszło do dwukrotnych naruszeń tych samych przepisów, gdyż organy odnosiły się do tego samego stanu faktycznego na podstawie tego samego materiału dowodowego. Niedopuszczalne było orzekanie o zwrocie świadczenia, w sytuacji, gdy przymiotu ostateczności nie nabrała decyzja uchylająca decyzje przyznające skarżącej świadczenia pielęgnacyjne. W niniejszej sprawie organ miałby prawo żądać zwrotu pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia nienależnie pobranego, dopiero po staniu się ostateczną decyzji o uchyleniu decyzji przyznających świadczenia. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, którą to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego ostatecznego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne - jedna przyznająca świadczenie, a druga - nakładająca obowiązek jego zwrotu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. przez Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., orzeczono, iż pobrana przez skarżącą w okresie od dnia [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. kwota [...],00 zł świadczenia pielęgnacyjnego była nienależnie pobranym świadczeniem i zobowiązano skarżącą do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 1, art. 30 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej uśr). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wyrok WSA w Poznaniu z 07.10.2009r. jest prawomocny, a zatem orzeczono już prawomocnie o uchyleniu trzech decyzji przyznających Pani T. świadczenie pielęgnacyjne (w tym zakresie bowiem skarga nie została uwzględniona). W związku powyższym świadczenia pobrane w okresie od [...] października 2006r. do [...] lutego 2008r. stały się świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego względu organ orzekł o obowiązku ich zwrotu. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła skarżąca pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Ponadto zarzucono, iż organ nie rozważył przesłanek uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Zdaniem skarżącej żadna z przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła, iż nie wskazano w sposób skonkretyzowany przepisu prawa, w oparciu o który organ wydał rozstrzygnięcie. Ponadto, zdaniem skarżącej, istnieją rozbieżności pomiędzy podstawą prawną, a uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 17 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 uśr oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż skarżąca w okresie od [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne i jednocześnie podejmowała pracę zarobkową na podstawie umów o dzieło oraz umów zlecenia. Organ wskazał, iż regulacja art. 30 ust. 1 uśr przewiduje, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu i wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem świadczenia nienależnie pobranego. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 uśr). Zaskarżoną decyzją organu I instancji ustalono jakie świadczenia zostały przez skarżącą pobrane w sposób nienależny, wskazano ich wysokość oraz czasokres ich pobierania, a także zobowiązano skarżącą do zwrotu stosownej kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż decyzje przyznające świadczenie zostały prawomocnie uchylone i nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Wskazano także, iż w sprawie niewątpliwie skarżąca wypełniając wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdorazowo podpisywała się pod oświadczeniem o treści "nie jestem zatrudniona ani nie wykonuję innej pracy zarobkowej". Uczyniła to w dniach [...] października 2006 r., [...] czerwca 2007 r. i [...] lipca 2007 r. Mając świadomość, iż jej oświadczenia są nieprawdziwe, skarżąca nie poinformowała organu realizującego świadczenie o fakcie bycia zatrudnioną, nie złożyła umów o dzieło, o których istnieniu GOPS w K. dowiedział się dopiero w sierpniu 2008 r. W konsekwencji pobrane świadczenia uznać należało za nienależnie pobrane. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż urzędnicy wprowadzili ją w błąd i żyła w przekonaniu, iż może podjąć prace na podstawie umowy o dzieło, albo umowy zlecenia. Wielokrotnie pytała o to urzędników, którzy potwierdzali taką możliwość. Została również zmuszona do podpisania oświadczenia, że jest osobą bezrobotną, pomimo, iż urzędnicy mieli świadomość, że skarżąca jest zatrudniona na postawie umowy zlecenia (wcześniej umowy o dzieło). Skarżąca wskazała również na ciężką sytuację rodzinną i finansową, uniemożliwiającą zwrot kwoty [...],00 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie, choć ze względów odmiennych aniżeli w niej podniesione. W pierwszej kolejności warto wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne kwoty [...],00 zł pobranej przez skarżącą w okresie od dnia [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. tytułem świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu". Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się natomiast świadczenia wyszczególnione w art. 30 ust. 2 ustawy, tj.: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż skoro w myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie, to obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przedstawiony wyżej pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. (I OSK 620/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, iż "Nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot". Podobne stanowisko w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (II SA/ Łd 804/09), wskazując, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, dopiero wówczas otwiera się bowiem droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. W tym stanie rzeczy, w postępowaniu administracyjnym miały miejsca uchybienia proceduralne mające wpływ na wynik sprawy, związane ze złamaniem zasady naczelnej kpa dwuinstancyjności. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części, w której orzeczono o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ( w punkcie 2), jako rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. organ I instancji orzekł bowiem, iż wskazane świadczenie było nienależnie pobrane (punkt 1 decyzji) oraz jednocześnie nakazał zwrot tegoż świadczenia (w punkcie 2). Organ odwoławczy natomiast w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. w całości utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, w zakresie punktu 2. Nie ulega natomiast wątpliwości w ocenie Sądu, iż decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji w zakresie orzeczenia o pobraniu świadczenia nienależnego jest prawidłowa. Bezsporne jest bowiem, iż skarżąca w okresie od [...] października 2006 r. do [...] lutego 2008 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne i jednocześnie podejmowała pracę zarobkową na podstawie umów o dzieło oraz umów zlecenia. W związku z tym świadczenia pobrane w tymże okresie stały się świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art.30 ust.2 uśr. Regulacja art. 30 ust. 1 uśr przewiduje, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu i wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem świadczenia nienależnie pobranego. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8 uśr). Zaskarżoną decyzją organu I instancji ustalono jakie świadczenia zostały przez skarżącą pobrane w sposób nienależny, wskazano ich wysokość oraz czasokres ich pobierania, a także zobowiązano skarżącą do zwrotu stosownej kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzje przyznające świadczenie zostały prawomocnie uchylone i nie funkcjonują już w obrocie prawnym. W sprawie niewątpliwie skarżąca wypełniając wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdorazowo podpisywała się pod oświadczeniem o treści "nie jestem zatrudniona ani nie wykonuję innej pracy zarobkowej". Uczyniła to w dniach [...] października 2006 r., [...] czerwca 2007 r. i [...] lipca 2007 r. Mając świadomość, iż jej oświadczenia są nieprawdziwe, skarżąca nie poinformowała organu realizującego świadczenie o fakcie bycia zatrudnioną. W konsekwencji pobrane świadczenia uznać należało za nienależnie pobrane i w zakresie punktu 1 decyzji organu I instancji skargę oddalić. W toku ponownego postępowania organ administracji winien mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu, a nadto wydając decyzję zadbać, by znajdowała ona oparcie w prawidłowo i precyzyjnie wskazanej podstawie prawnej oraz aby zawierała jasne wyjaśnienie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Organ winien, dopiero po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia w zakresie uznania danego świadczenia za nienależnie pobrane – orzec w osobnej decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W związku z powyższym, o punkcie 1 i 2 orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.151 ppsa. W punkcie 4 orzeczono na podstawie art.152 ppsa.