IV SA/Po 430/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia oddala skargę /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 11 czerwca 2008 r. Komendant Powiatowy Policji ustalił z dniem 1 stycznia J. R. 5 grupę zaszeregowania określoną dla stanowiska detektywa /A05M/ z mnożnikiem 1,40 zł kwoty bazowej ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 2090,00 zł miesięcznie i dodatkiem służbowym w wysokości 390 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149 - dalej rozporządzenie zmieniające) zmniejszeniu uległa liczba grup zaszeregowania policjantów oraz zlikwidowane zostały stawki widełkowe w uposażeniu zasadniczym policjantów wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Organ wskazał również, iż prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, zachowane na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) - wyartykułowane w rozkazie personalnym nr [...] z dnia 17 maja 2006 r. - wygasa z dniem 1 stycznia 2008 r. z uwagi na fakt uzyskania przez policjanta prawa do zaszeregowania równorzędnego do dotychczasowego, należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku (§ 4 rozporządzenia zmieniającego) Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł J. R. zarzucając mu rażące naruszenie procedury administracyjnej. Skarżący wskazał, iż policjantów pełniących służbę w Policji łączy z organami będącymi ich pracodawcami stosunek administracyjny. Jakakolwiek zmiana wskazanego stosunku administracyjnego wiąże się z koniecznością wszczęcia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego oraz prowadzenia go w zgodzie z przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ Policji, przed którym toczyło się to postępowanie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 Kpa, polegające na nie zapewnieniu mi jako stronie udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 10 Kpa organy administracji publicznej obowiązany był zawiadomić go jako stronę o wszczęciu postępowania, następnie zapewnić mu jako stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto skarżący podniósł, iż organ nie dał mu żadnych szans na wypowiedzenie się w sprawie, której przedmiotem była zmiana charakteru stosunku służbowego, a jedynie doręczył mu samą decyzję. Skarżący ponadto podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania nie miał możliwości argumentowania oraz wnioskowania o zmianę grupy zaszeregowania by była ona zgodna z interesem społecznym oraz jego słusznym interesem jako strony postępowania. Decyzją nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego stanowisko detektywa zaszeregowane było w 7 grupie uposażenia zasadniczego. Z dniem 01 stycznia 2008 roku, zgodnie z załącznikiem nr 2 do cyt. rozporządzenia - "Tabela zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych", stanowisko detektywa zaszeregowane zostało do 5 grupy zaszeregowania - poz. 88 tabeli. W związku z tym, iż jest to stanowisko wykonawcze - § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - wysokość mnożnika kwoty bazowej (1,40) została ustalona zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia - "Tabela grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej", kolumna oznaczona literą "D". Ustalenia nowej grupy zaszeregowania i mnożnika kwoty bazowej dokonano więc w sposób prawidłowy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż nie są trafne zarzuty odwołującego się dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed wydaniem rozkazu dotyczącego ustalenia nowej grupy zaszeregowania i mnożnika kwoty bazowej, a tym samym braku czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ podniósł, iż policjantowi nie ustalono niższej grupy zaszeregowania/ a grupę wskazaną w cyt. wyżej rozporządzeniu. W przypadku odwołującego się mnożnik kwoty bazowej nie uległ zmianie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. R. zarzucając im naruszenie przepisów postępowania zapewniających stronie faktyczny udział w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż organy Policji przed którymi toczyło się postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 Kpa, polegające na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, a wyłącznie doręczenie decyzji. Skarżący podniósł, iż organ pierwszoinstancyjny wszczął postępowanie w sprawie obniżenia mi grupy zaszeregowania i ustalenia nowego mnożnika kwoty bazowej w dniu 11 czerwca 2008 r., co wynika z otrzymanego w dniu 13 czerwca 2008 r. rozkazu nr [...]. Skarżący wyjaśnił, iż w dniach 11 i 12 czerwca 2008 r. przebywałem poza służbą w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. Skarżący podniósł ponadto, iż Komendant Wojewódzki Policji w swej decyzji nie odniósł się do podnoszonego w "odwołaniu działania polegającego na celowym wydłużaniu przez Komendanta Powiatowego Policji okresu doręczenia rozkazu". Skarżący wyjaśnił, iż rozkaz personalny otrzymał po ponad 4 miesiącach od wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. Zdaniem skarżącego przeniesienie go na niższą grupę zaszeregowania było odwetem przełożonego, za wcześniejszą odmowę podpisania oświadczenia, w którym miał wyrazić zgodę na obniżenie mi mnożnika zaszeregowania w latach 2006 i 2007. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazał, iż opisane wyżej naruszenia procedury uznawane są w orzecznictwie sądów administracyjnych za rażące naruszenie prawa procesowego. Powyższe naruszenia zasad postępowania jako rażące naruszenia prawa nie podlegają reformacji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w większości przytaczane przez skarżącego zarzuty były przedmiotem prowadzonego przez organ II instancji postępowania odwoławczego. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę fakt, iż zmiany grup zaszeregowania zostały zawarte w rozporządzeniu zmieniającym, to nie może być mowy o przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w kwestiach uregulowanych już tym rozporządzeniem, a tym bardziej o udziale w nim strony. Zadanie organu ograniczało się w tym przypadku tylko do dokonania zaszeregowania policjantów do nowych grup określonych w rozporządzeniu. Wskazano również , iż w toku postępowania okazało się, że skarżący począwszy od stycznia 2006 r. otrzymywał zawyżone uposażenie, które wynikało z błędnego przyznania policjantowi przez Komendanta Powiatowego Policji mnożnika kwoty bazowej w wysokości 1,27 zamiast 1,25. Błąd ten spowodował, że przy kolejnych podwyżkach policjant miał przyznawany mnożnik większy o 0,02 kwoty bazowej. W dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego przyznającego policjantom zajmującym stanowisko detektywa, mnożnik w wysokości 1,40 kwoty bazowej skarżący taki już posiadał. . W związku z powyższym mnożnik kwoty bazowej skarżącego nie uległ zmianie. Organ podniósł, iż zmiana zaszeregowania z 7 na 5 grupę nie była przeniesieniem na niższą grupę, tylko realizacją przepisów rozporządzenia, a detektyw zaszeregowany do 31 grudnia 2007 r. do grupy 7 mocą rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2008 r. został zaszeregowany do grupy 5, z jednoczesną podwyżką mnożnika, chyba, że tak jak skarżący mnożnik taki posiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( § 2 tego artykułu ). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, ani poprzedzająca ją decyzja - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w związku z wejściem w życie przepisów rozporządzenia zmieniającego, na mocy którego uległa zmniejszeniu liczba grup zaszeregowania policjantów oraz zlikwidowane zostały stawki widełkowe w uposażeniu zasadniczym policjantów wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że prawomocnym rozkazem personalnym nr [...] z dnia 15 października 2007 r. skarżący został mianowany na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego KPP. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz.1732 ze zm.) w brzmieniu przed 1 stycznia 2008 r. stanowisko detektywa zaliczone było do 7 grupy zaszeregowania. Natomiast z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia zmieniającego wynika, iż stanowisko detektywa zostało obecnie zaszeregowane do 5 grupy, dla której według tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej - załącznik nr 1 do cytowanego rozporządzenia ustalony został mnożnik kwoty bazowej w wysokości 1,40. Zatem zmiana wprowadzona rozporządzeniem zmieniającym spowodowała, iż stanowisko detektywa zostało zaliczone do 5 grupy zaszeregowania, a nie jak w poprzednim stanie prawnym do 7 grupy. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż konieczność dokonania zmiany zaszeregowania w stosunku do skarżącego spowodowana była wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego. Wskazać również trzeba, iż w wyniku zmiany grupy zaszeregowania skarżącego nie uległo zmianie jego wynagrodzenie. Ponadto w niniejszej sprawie zmiana stopnia zaszeregowania nie może być traktowane, jak czyni to skarżący, z przeniesieniem do niższej grupy zaszeregowania. Nie może być mowy również o złej woli organu Policji. Zmiana grupy zaszeregowania wynika z rozporządzenia, a nie z uznania organu wydającego decyzję. Organy Policji na mocy rozporządzenia zmieniającego zobligowane były do zmiany grup zaszeregowania, co też uczyniły. Skarżący nie mógł zachować poprzedniej grupy zaszeregowania, ponieważ stanowisko zajmowane przez niego obecnie zaliczone zostało do niższej grupy. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż nawet art. 103 ustawy o Policji mówi o zachowaniu stawki uposażenia, a nie o zachowaniu grupy zaszeregowania. Zgodnie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji policjant przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Powyższy przepis, co prawda nie znajduje obecnie w niniejszej sprawie zastosowania ale z uwagi na zawartą w nim zasadę zachowania przez Policjanta mnożnika, a nie stopnia zaszeregowania Sąd uznał za stosowne przywołanie powyższej regulacji. Również w § 2 rozporządzenia zmieniającego mowa jest o mnożniku, a nie o grupie zaszeregowania. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego policjant, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. przysługiwał mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego wyższy od wynikającego z przepisów rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, zachowuje prawo do tego mnożnika do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia zmieniającego policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący przed 1 stycznia 2008 r. na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji zachował prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisko to zastosowanie przez organ § 4 rozporządzenia zmieniającego uznać należy za prawidłowe. Kontrolując zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, iż ustalenie nowej grupy zaszeregowania i mnożnika kwoty bazowej dokonano w sposób prawidłowy. Nie ulega wątpliwości, iż w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w brzmieniu po 1 stycznia 2008 r. stanowisko detektywa zaliczone zostało do 5 grupy zaszeregowania (poz. 88 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych - załącznik nr 2) z mnożnikiem 1,40 (Tabela grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej- załącznik nr 1). Zatem zaliczenie obecnie skarżącego do 5 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 1,40 odpowiada wyżej omawianej regulacji. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, należy zauważyć, że uchybienie przepisom postępowania mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko w sytuacji, gdyby uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takich Sąd nie stwierdził, zaś skarżący nie wskazał podstaw i argumentów, które skutecznie podważałyby trafność wydanych decyzji. Rację ma skarżący, iż stosunek łączący Policjanta z przełożonym jest stosunkiem administracyjnym. Należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o Policji "stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby". Już z samej ustawy o Policji wynika zatem, że policjant nie jest "pracownikiem", nie jest więc także pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Zasada ta jest także potwierdzona w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 5 czerwca 1991 r. II SA 35/91 ONSA 1991/3-4/64 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że: "stosunki służbowe" osób zatrudnionych na podstawie mianowania: żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, Policji i Służby Więziennej nie są stosunkami pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnym. Jednakże w ocenie Sądu postępowanie, którego celem było jedynie zmiana grupy zaszeregowania tak aby odpowiadała ona nowej regulacji prawnej nie można wymagać żeby organy restrykcyjnie przestrzegały wszystkich przepisów wiążących się postępowaniem administracyjnym. Tym bardziej, że rozkaz personalny ma na celu skonkretyzowanie w stosunku do każdego z policjantów skutków wynikających z nowej regulacji prawnej. Z drugiej strony nie można jednak uznać, iż rozkaz personalny ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i jest wydany w celu usunięcia niepewności prawnej i jedynie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, porządkowych. Wyjaśnić należy, iż wskazana przez organ w odpowiedzi na skargę praktyka nie wydawania w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania rozkazów personalnych jest nieprawidłowa. W wyniku zmiany grupy zaszeregowania może dojść do zmiany stawki mnożnika, a więc zdecydowanie będzie to czynność o charakterze konstytutywnym. Zatem konieczne jest w tym przedmiocie wydawanie rozstrzygnięć, które podlegały by kontroli zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze , skarga nie mogła być uwzględniona , dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji /-/ P. Miładowski /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski