IV SA/Po 434/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2014 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r., Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Transportowego Sił Powietrznych (dalej zwany organem I instancji), na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010r., nr 90, poz. 593 ze zm. - dalej usw.) i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010r., nr 45, poz. 265 - dalej rozporządzenie) odmówił zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem M. U.. W uzasadnieniu organ podał, że M. U. pełni służbę wojskową w ramach kontraktu nr [...], zawartego na okres [...] miesięcy od dnia [...] września 2012r. do dnia [...] lutego 2014r. W dniu [...] października 2013r. wystąpił z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu. Organ ustalił, że w aktach personalnych żołnierza znajdują się dokumenty, z których wynika, że nie przystąpił on do sprawdzianu sprawności fizycznej w 2010r., w 2011r., i w 2012r. ze względu na zwolnienie lekarskie natomiast w 2013r. otrzymał ocenę niedostateczną. Zgodnie z art. 50a ust. 1 usw żołnierz zawodowy zobowiązany jest utrzymywać sprawność fizyczną zapewniającą wykonywanie przez niego zadań służbowych przez uczestnictwo w zajęciach wychowania fizycznego (wf). Biorąc pod uwagę wyniki M.a U.a w tym zakresie w kolejnych, wymienionych wyżej latach, nie wywiązywanie się z ciążącego na nim obowiązku utrzymywania sprawności fizycznej, oraz negatywną opinię dowódcy eskadry dowodzenia i dowódcy grupy wsparcia organ I instancji nie wyraził zgody na zawarcie kolejnego kontraktu, podkreślając przy tym fakultatywność wyrażenia zgody na zawarcie takiego kontraktu. Od tej decyzji M. U. (dalej odwołujący lub skarżący) wniósł odwołanie do organu II instancji, zgodnie z pouczeniem. W uzasadnieniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przez przyjęcie, iż nie zaliczenie w 2013r. sprawdzianu ze sprawności fizycznej stanowiło wynik rażącego naruszenia przepisów regulujących tok służby i obowiązku uczestniczenia w zorganizowanych zajęciach z wf. - wniósł o uchylenie decyzji oraz zobligowanie dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Transportowego do zawarcia kontraktu. Podniósł, że nie zakwestionowano jego zwolnień lekarskich, a nieprzystąpienie przez niego do egzaminu sprawności fizycznej, który stanowi jedynie formę kontroli poziomu tej sprawności i nie świadczy o nieuczestniczeniu w zajęciach wf-u. Odwołujący powołał się na brak podstaw do zwolnienia go ze służby, bowiem zastąpiono obowiązkowe zajęcia z wychowania fizycznego pracą na specjalistycznym sprzęcie; podniósł także, że nie stworzono mu warunków do przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów regulujących tok służby i pod uwagę wzięto jedynie wynik egzaminu ze sprawności fizycznej. Decyzją nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] (dalej organ II instancji) z dnia [...] lutego 2014r. utrzymano w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...].12.2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) i art. 15 ust. 1 , art. 104 ust. 1 usw oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ, podzielając ustalenia organu I instancji, podkreślił, iż zawarcie kolejnego kontraktu ma charakter fakultatywny. Organ nie miał prawnego obowiązku zawarcia kontraktu, a swą decyzję oparł na merytorycznych, negatywnych opiniach dowódcy eskadry dowodzenia i dowódcy grupy wsparcia. Zarzuty co do błędu w ustaleniach faktycznych mogłyby być podniesione w przypadku podjęcia decyzji o zwolnieniu odwołującego ze służby a nie w przypadku odmowy zawarcia kolejnego kontraktu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzje złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, radcę prawnego - M. U.. Decyzji zarzucił on naruszenie prawa procesowego tj przepisu art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewykorzystanie w postępowaniu administracyjnym całości materiału dowodowego będącego w posiadaniu organu i w związku z tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego, oraz naruszenie art. 136 kpa poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego pomimo złożenia takiego wniosku - w związku z tym wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że organ oparł swe rozstrzygnięcie jedynie na wyniku egzaminu sprawności fizycznej, nie ujawnił dokumentacji świadczącej o braku uczestnictwa przez skarżącego w zajęciach wf-u, których w [...] Bazie Lotnictwa Transportowego nie zorganizowano. Zarzucił też, że organ II instancji nie odniósł się do pozytywnych opinii bezpośrednich przełożonych skarżącego co do przedłużenia kontraktu. Fakultatywny charakter zawarcia kolejnego kontraktu nie zwalnia organu od wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brak sprawności fizycznej skarżącego zaś nie świadczy o braku kwalifikacji na zajmowanym stanowisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że zarzuty błędów w ustaleniach faktycznych mogłyby być naprowadzone jedynie w przypadku podjęcia przez organ I instancji decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- dalej ppsa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nie jest dotknięta takimi wadami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1355). Jak wynika z art. 4 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 31.10.2013 r. czyli przed 5.12.2013 r. i w tej dacie nie było zakończone decyzją ostateczną, która została wydana 10.02.2014 r. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 1 tejże ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową (ust. 2 tego art.). Odnosząc się do charakteru prawnego sytuacji skarżącego, w świetle powołanych podstaw prawnych, należy stwierdzić, że przepisy ustawy nie ustanawiają ani trybu rozpoznania wniosku, ani nie określają przesłanek, którymi powinien kierować się organ właściwy do zawarcia (odmowy zawarcia) kontraktu na pełnienie służby terminowej. Tryb ten pojawia się wyłącznie w akcie podustawowym, to jest w wydanym na podstawie art. 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 45, poz. 265). Mianowicie w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem (§ 15 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego (będącego rodzajem decyzji administracyjnej, por. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Należy uznać, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Co do zasady wydając decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 kpa, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Oceniając charakter prawny decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W tym zaś przypadku uznanie zostało przyznane organowi w możliwe najszerszym zakresie, gdyż prawodawca nie ograniczył jego swobody żadnymi szczególnymi wymogami. Pomijając kwestie, czy akt podustawowy jest właściwym miejscem do regulacji formy trybu wydawania aktów administracyjnych z powołanego przepisu nie wynika żadna przesłanka, która podlega badaniu przez organ, do którego został złożony wniosek o zawarcie nowego kontraktu. Jedynym zaś wymogiem stawianym organom jest zaopiniowanie takiego wniosku. Wynika to z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (por. art. 9 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 a tej ustawy przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty zatem nie daje się ocenić pod względem legalności. W orzecznictwie podkreśla się, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., I OSK 1655/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej; najczęściej poprzez sformułowanie: organ... może" (zobacz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, str. 50). Sąd powinien zatem ocenić, czy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7.11.2013 r., III SA/Łd 661/13). W sprawie jest niesporne, że skarżący uzyskał ocenę negatywną w opinii służbowej dowódcy eskadry dowodzenia i dowódcy grupy wsparcia za okres służby i Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie wyraził zgody na zawarcie ze skarżącym kolejnego kontraktu. Okoliczność tę podniósł organ I instancji a skarżący temu nie zaprzeczył. Organ rozpoznając jego wniosek wziął negatywną opinię pod uwagę. W świetle powyższych ustaleń nie można organowi orzekającemu w sprawie zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, bez rozpatrzenia kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Należy zwrócić uwagę, że podstawą faktyczną wydania decyzji stała się ocena sprawności fizycznej żołnierza. Argument organu o przebywaniu żołnierza na zwolnieniach lekarskich, oraz obniżeniu sprawności fizycznej żołnierza, co wynika wprost z braku przystąpienia do egzaminów sprawności fizycznej w kolejnych trzech latach i uzyskania oceny niedostatecznej w roku 2013, a tym samym nie spełniania przez żołnierza oczekiwań stawianych przed jednostką wojskową, w której pozostać powinni jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji do zajmowanych stanowisk, jest uprawniony. Nie ma tu znaczenia więc ocena kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, ani też ocena przyczyn niedyspozycji żołnierza lub sprawności fizycznej, gdyż nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest bowiem to, by żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni. W orzecznictwie podkreśla się, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., I OSK 1655/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Kwestie podnoszone przez skarżącego w skardze (brak rozważenia przez organ materiału dowodowego co do przyczyny niesprawności podczas egzaminu i przebieg zajęć wychowania fizycznego i nieuczestniczenia w nich przez skarżącego nie są przy tym istotne dla wyniku sprawy, gdyż nawet inna ocena przyczyn jego niedyspozycji lub sprawności fizycznej nie rodzi skutku w postaci obowiązku zawarcia nowego kontraktu. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie (sprawność fizyczna i dyspozycyjność żołnierza) jest w pełni usprawiedliwiony i zrozumiały. Dlatego też przepisy prawa nie tworzą w tym zakresie żadnych roszczeń ani gwarancji kolejnego zatrudnienia. Organom nie można zatem zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Wydany rozkaz spełnia przy tym wymogi decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Sąd nie stwierdził też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu z obrotu prawnego (art. 145, art. 146 w zw. z art. 134 § 1 ppsa) Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.