IV SA/Po 435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Zdunach z dnia 28 września 2016 r. nr XXII/148/2016 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zduny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga W. W. (zwanego dalej: Wojewoda) na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (zwane dalej odpowiednio: Uchwała; Rada, Studium). Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej: Usg) organ zaskarżył Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że doszło do istotnego naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwanej dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej: rozporządzenie). W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium wynikających ze wskazanych w skardze przepisów, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o uwzględnienie skargi wskazując, że skarga jest w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa" (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przy ocenie uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania studium koniecznym było stwierdzenie w całości nieważności Uchwały. Na uwzględnienie zasługują wszystkie spośród wskazanych w skardze zarzutów. Należy zatem wskazać za skarżącym, że wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, w pkt 1.3 załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego: "Zakres opracowania", zawarto informację, że w studium nie określono granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, ze względu na brak ich występowania na terenie gminy. Tymczasem, jak słusznie wskazano w skardze - zgodnie z Wykazem działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe, uznanych jako tereny zamknięte - tom nr 15 (województwo wielkopolskie, poz. 1524 - 1529), stanowiącym załącznik do Decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Inf. i Roz. poz. 25) na terenie gminy Z. występują nieruchomości stanowiące kolejowe tereny zamknięte i są to działki o nr ewidencyjnych: [...], [...] i [...] obręb [...] oraz nr [...], [...] i [...] obręb Z.. Po wtóre organ słusznie powołał się na § 7 pkt 3 i 5 rozporządzenia, według którego przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium; oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Na tym tle skarżący słusznie wskazał na naruszenia rzeczonego przepisu poprzez ograniczenia się do zawarcia jedynie w części graficznej studium informacji o występowaniu na terenie gminy Z. terenów górniczych; zawarcia w pkt 3.2.5 zał. nr 1 do Uchwały ustaleń dla obszarów zdegradowanych i przypisania im w objaśnieniach do rysunków studium nr 1 i 2 oznaczenia opisanego jako "tereny wymagające rekultywacji"; zamieszczenia na rysunku studium nr 1 w rejonie miejscowości B. oznaczenia liniowego (zielona linia), które pominięto w objaśnieniach do przedmiotowego rysunku; zdefiniowania w treści studium oraz w objaśnieniach do rysunku studium nr 2 terenów oznaczonych symbolem MU jako "tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej", natomiast w objaśnieniach do rysunku studium nr 1 jako "tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej i zagrodowej"; zdefiniowania w treści studium terenów oznaczonych symbolem MNL jako "tereny zabudowy letniskowej i mieszkaniowo - letniskowej", natomiast w objaśnieniach do rysunku studium nr 1 jako "tereny zabudowy mieszkaniowo - letniskowej"; przypisania w treści studium "terenom zabudowy letniskowej i mieszkaniowo - letniskowej" oznaczenia MNL, a na rysunku studium nr 2 oznaczenia ML, wreszcie zamieszczenia w treści studium ustaleń i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów wyłącznie dla terenów planowanych do zabudowy (z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolem ML) pomijając przy tym tereny istniejącej zabudowy oraz już zainwestowane, w ramach których występują m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz sportu i rekreacji. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że powyższe naruszenia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Stanowisko to podziela zresztą sama Rada, która uznała zarzuty skargi za zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.