IV SA/Po 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...].02.2021r., [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: Skarżąca) od decyzji Burmistrza M. L. (dalej: Burmistrz) z [...].10.2020r., [...], odmawiającej Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad E. S. (dalej: Matka) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku z [...].08.2020 (data wpływu) Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad Matką. Jak ustalił Burmistrz, Matka legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Pozostaje ona w związku małżeńskim. Jej córka – Skarżąca – od lipca 2020r. nie jest osobą czynną zawodowo i faktycznie sprawuje opiekę nad Matką. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza pełnomocnik oświadczył, że mąż Matki nie legitymuje się formalnym orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, natomiast podkreślił, że wiek i stan zdrowia są przeszkodą w sprawowaniu przezeń opieki nad żoną. Decyzją z [...] października 2020r. Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że nie ma podstaw do podważania faktu sprawowania przez Skarżącą opieki nad Matką i legitymowania się przez Matkę orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Jednakże przedstawione orzeczenie zostało wydane gdy Matka miała [...] lat, co stanowi pierwszą przeszkodę do przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.). Organ zaznaczył przy tym, że jest mu znany stosowny wyrok TK, jednak ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian w u.ś.r. Ponadto dla możliwości przyznania świadczenia nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. W odwołaniu od decyzji Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 K.P.A. SKO decyzją z [...].02.2021r., wskazaną we wstępie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odniósł się do obowiązku alimentacyjnego i podkreślił, że ze świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni osoby wymagającej opieki dopiero gdy jej małżonek jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Małżonek Matki musiałby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże orzeczenia takiego nie posiada. Organy nie mogą ignorować orzeczeń lekarzy orzeczników i dokonywać samodzielnej oceny stanu zdrowia. Ponadto SKO odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014., sygn. K 38/13, i orzecznictwa sądów administracyjnych uznając w konsekwencji, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy przyznania świadczenia z powołaniem na art. 17 ust. 1b u.ś.r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu decyzji, zobowiązanie do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz zasądzenie kosztów. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącą w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad żoną - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] lutego 2021r. oraz, na mocy art. 135 P.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności – wbrew zarzutom skargi – organy administracji w wymaganym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.), na czele z jej art. 17 ust. 1, określającym przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, jeżeli są spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozytywne określone w cytowanym przepisie, a zarazem nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wyszczególnionych zwłaszcza w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednakże "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z 02.02.2017 r., I OSK 2792/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W kontrolowanej sprawie fakt sprawowania przez Skarżącą takiej opieki nad niepełnosprawną Matką nie jest przedmiotem sporu. W cytowanym art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. ustawodawca określił katalog osób uprawnionych do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto w art. 17 ust. 1a u.ś.r., doprecyzował, że: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten był przedmiotem wykładni w licznych wyrokach, także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w ostatnich orzeczeniach wypracował zasadniczo jednolitą linię orzeczniczą. Wskazał bowiem, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. (wyroki NSA z 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19). W niniejszej sprawie nie było również sporne, że małżonek Matki Skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zarówno Sąd, jak i organy, nie neguje przy tym trudnej sytuacji Skarżącej i jej rodziny oraz nie podważa konieczności sprawowania przezeń opieki nad matką. Jednakże do czasu uzyskania przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub względnie zmiany przepisów – co do zasady nie jest możliwe przyjęcie rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.