IV SA/Po 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 10 września 2008 r. nr XXVII/276/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 10 września 2008 r. nr XXVII/276/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w Żernikach gm. Kórnik 2. zasądza od Rady Miejskiej w Kórniku na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/P.Miładowski Uchwałą z dnia 10 września 2008 r. nr XXVII/276/2008, na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Miejska w Kórniku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w Żernikach, g. Kórnik. Pismem z dnia 5 grudnia Wojewoda Wielkopolski działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od Gminy Kórnik na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż Gmina realizując przysługujące jej władztwo planistyczne ma prawo uchwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzenia określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, iż na podstawie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W przypadku omawianego planu, w ocenienie Wojewody, powyższy wymóg nie został dopełniony. Skarżący podniósł, iż obszar objęty planem bezpośrednio przylega do linii rozgraniczających drogi krajowej nr 11, której zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej GDDKiA), a planowany sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, obejmujący znaczne tereny produkcyjne, wymagające obsługi komunikacyjnej, dostawy, itp. niewątpliwie nie pozostanie bez wpływu na ruch drogowy. Wojewoda wskazał, iż w początkowym etapie procedury planistycznej GDDKiA we wniosku z 31 lipca 2007 r. zaznaczyła, iż opracowany projekt planu miejscowego winien zostać jej przesłany celem zaopiniowania i uzgodnienia, co jak wyżej wskazano nie zostało dopełnione. Wojewoda wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania nadzorczego nad uchwałą Nr XXVII/276/2008 zwrócił się GDDKiA z prośbą o analizę zapisów ww. uchwały w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu i wpływu planowanego zagospodarowania ruch drogowy i drogę krajową nr S11 oraz że w odpowiedzi na powyższe Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w Poznaniu wyraził szereg uwag odnośnie zapisów przedłożonego mu planu zagospodarowania przestrzennego terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w Żernikach, Gm. Kórnik (zał. nr 6). W ocenie Wojewody stanowisko wyrażone przez GDDKiA w piśmie z dnia 5 listopada 2008 r. i charakter wykazanych w nim nieprawidłowości prowadzą do stwierdzenia, iż naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu z jakim mamy do czynienia w przypadku niniejszej uchwały doprowadziło do sytuacji, w której ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby trybu nie naruszono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w toku uruchomionego przez Urząd Miejski w Kórniku postępowania wyjaśniającego stanowisko GDDKiA uległo zmianie, co zostało wyrażone w piśmie z dnia 31 marca 2009 r., doręczonym do Rady Miejskiej w Kórniku w dniu 7 kwietnia 2009 r. Do wspomnianego pisma zostało dołączone postanowienie z dnia 31 marca 2009 r., ostatecznie uzgadniające przedmiotowy projekt planu. Postanowienie to nie zostało doręczone organowi skarżącemu, tj. Wojewodzie Wielkopolskiemu. W piśmie z dnia 3 lipca 2009 r. Wojewoda oświadczył, iż podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w skardze. Ponadto skarżący wskazał, iż art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo określa procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 10 września, a postanowienie w sprawie uzgodnienia zostało wydane z data 31 marca 2009 r. Zdaniem Wojewody powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie doszło nie tyle do naruszenia kolejności podejmowanych czynności planistycznych, ale wręcz do zaniechania podjęcia nakazanych ustawą działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 10 września 2008 r. nr XXVII/276/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług w Żernikach, g,. Kórnik. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W tym miejscu wskazać należy, iż w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie procedury planistycznej zostało przez ustawodawcę, co wskazano już wyżej, obwarowane sankcją nieważności. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieścił brak stosownego uzgodnienia projektu planu. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami o których mowa w w/w przepisie. Projekt planu powinien być uzgodniony z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (art. 17 pkt. 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w myśl art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak uzgodnienia projektu planu, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z naruszeniem trybu jego sporządzenia. Jednakże powyższe nie oznacza że jest on nieważny, Jak wskazano już wyżej uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 str. 251). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż obszar objęty planem bezpośrednio położony jest przy drodze krajowej nr S11, której zarządcą jest GDDKiA. Nie ulega również wątpliwości, iż planowany sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, obejmujący obiekty produkcyjne, składy, magazyny wymaga odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Na konieczność odpowiedniego zoorganizowania obsługi komunikacyjnej zwróciła uwagę GDDKiA w piśmie z dnia 31 lipca 2007 r. wskazując w punkcie 3, iż obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu możliwa jest wyłącznie poprzez układ dróg dojazdowych z włączeniem do drogi krajowej S11 na węźle "Koninko". GDDKiA wskazała również, iż wyklucza się możliwość tworzenia włączeń do drogi krajowej. Zatem w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność dokonania uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zarządcą drogi, którym w niniejszym sprawie jest GDDKiA. W tym miejscu wskazać należy, iż w piśmie z dnia 31 lipca 2007 r. GDDKiA podniosła, iż opracowany zgodnie z przedstawionymi w tym piśmie uwagami projekt zmiany zagospodarowania przestrzennego należy przesłać do Oddziału celem zaopiniowania i uzgodnienia. Natomiast w piśmie z dnia 5 listopada 2008 r. GDDKiA zgłosiła zastrzeżenia do przedłożonego przez Wojewodę projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r. GDDKiA uzgodniła projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednakże wskazać należy, iż na tym etapie postępowania nie mamy już do czynienia z projektem, a GDDKiA uzgadniała nie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwalony już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa procedurę przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem postanowienie GDDKiA z dnia 31 marca 2009 r. w ocenie Sądu nie ma znaczenia dla ustalenia czy została naruszona procedura planistyczna. Brak uzgodnienia projektu bez wątpienia stanowi naruszenie tej procedury. Co najwyżej późniejsze dokonanie uzgodnienia może mieć znaczenie przy ocenie czy naruszenie to było istotne. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy brak stosownych uzgodnień z GDDKiA dokonanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło istotne naruszenie procedur planistycznej tj. czy naruszenie to miało wpływ na treść podjętej uchwały. Ustaleń tych Sąd dokonał m.in. na podstawie postanowienia GDDKiA z dnia 31 marca 2009 r. jak również innych pism tego organu, w szczególności pisma z dnia 5 listopada 2008 r. jak i 31 marca 2009 r. W piśmie z dnia 5 listopada 2008 r., a więc już po podjęciu uchwały nr XXVII/276/2008 GDDKiA zgłosiła uwagi wskazując, iż droga krajowa nr 11, z którą sąsiaduje teren objęty planem, zaliczana jest do dróg klasy ekspresowej a nie jak podano w § 9 uchwały klasy krajowej. Piśmie tym wskazano również, iż z uwagi na duże natężenie ruchy występujące na drodze krajowej nr 11, należałoby w § 23 ust 1 pkt 1 uchwały zwiększyć odległość obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej ze 120 m. do 200 m. W piśmie tym zgłoszone również uwagi odnośnie § 24 i § 31 ust. 1 uchwały. Natomiast w piśmie z dnia 31 marca 2009 r. GDDKiA wskazała, że droga S11 ze względu na kategorię zaliczana jest do dróg krajowych natomiast ze względu na klasę – do dróg ekspresowych. W piśmie tym GDDKiA podniosła, iż wskazane byłoby wprowadzenie korekty w § 19 projektu uchwały. Ponadto organ w piśmie tym wskazał, iż biorąc pod uwagę, że nie można w trakcie procedury opracowywania miejscowych planów zagospodarowania zmieniać wniosków pierwotnych oraz z uwagi na charakter przeznaczenia terenu i zapis planu w § 19, odstępuje się od konieczności uwzględnienia tej uwagi. Ponadto w piśmie tym odnośnie punktu 3 GDDKiA wskazała, iż "dopuszcza się jednak pozostawienie istniejącego zapisu w § 24 ust. 1 projektu planu(...)". Treść wyżej wskazanych pism sugeruje, iż gdyby GDDKiA miało możliwość dokonania uzgodnienia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to dokonałaby tego z zastrzeżeniami. Brak zatem przedmiotowego uzgodnienia, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu w tym przypadku art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Na marginesie Sąd zauważa, iż Podjęte przez organ działania po wniesieniu skargi tj. zwrócenie się do GDDKiA o uzgodnienie "projektu" wskazują, iż organ jest świadomy, że naruszono procedurę planistyczną. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w zw. § 14 ust 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska JH