IV SA/Po 449/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej również jako "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwanego dalej również jako "PINB") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i "na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego oraz art. 104 k.p.a. stwierdził wykonanie obowiązku". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r. w mieszkaniu zlokalizowanym na II piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ś. należącym do W. M. (zwanego dalej również jako "Inwestor") pracownicy PINB stwierdzili, że dokonano przebudowy pokoju mieszkalnego zlokalizowanego na poddaszu (II piętro) przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ustalono, że wykonane przez Inwestora roboty budowlanego polegały na wydzieleniu z istniejącego pokoju o powierzchni użytkowej [...] m2 pomieszczenia o powierzchni użytkowej [...] m2. W ramach opisywanej przebudowy zrealizowano ścianki działowe grubości [...] cm ze stelażu stalowego, do którego zamocowane zostały płyty kartonowo-gipsowe. Ponadto dokonano montażu niezbędnych instalacji: elektrycznej, wentylacyjnej oraz wodno-kanalizacyjnej. W dniu kontroli przedmiotowe mieszkanie nie było użytkowane. W wyniku przebudowy powstała łazienka o powierzchni użytkowej [...] m2 oraz kuchnia o powierzchni użytkowej [...] m2. W łazience do połowy wysokości ścian ułożone zostały płytki ceramiczne (w kabinie prysznicowej do wysokości sufitu). Łazienka została wyposażona w urządzenia: kabinę prysznicową, miskę ustępową oraz umywalkę. Ścieki odprowadzane są do istniejącego pionu kanalizacyjnego. Ciepła woda przygotowywana jest w podgrzewaczu elektrycznym. Dodatkowo w wydzielonym pomieszczeniu kuchennym zainstalowano kominek, który podłączony został do przewodu kominowego oznaczonego nr [...]. Inwestor wyjaśnił, że kominek zrealizował w miejscu istniejącego wcześniej pieca kaflowego. Kontrola wykazała ponadto, że w pomieszczeniach zlokalizowanych na I I II piętrze przedmiotowego budynku, będących własnością Inwestora, wymieniona została stolarka okienna. W miejscu drewnianej stolarki ze szprosami zamontowano stolarkę z PCV bez podziałów. W trakcie opisanej wymiany stolarki nie dokonano zmiany rozmiaru otworów okiennych. W trakcie kontroli ustalono, że wszelkie opisane powyżej roboty budowlane i miłowane zostały bez projektu budowlanego, jak również pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, co Inwestor uczynił w dniu [...] lipca 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB nakazał Inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową ww. mieszkania. Decyzja PINB została uchylona decyzją WIMB z dnia [...] września 2013 r. Po przedłożeniu przez Inwestora uzupełniającego opracowania, a także uzupełnianiu ekspertyzy, PINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nakazał Inwestorowi doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową ww. mieszkania poprzez wykonanie robót polegających na przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, w celu zapewnienia jego odpowiedniej kubatury, przebudowie łazienki wraz z jej urządzeniami, w celu poszerzenia do [...] m (w świetle ościeżnicy) otworu drzwiowego do niej prowadzącego, wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczenia w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, wyprowadzeniu ponad dach, z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego, w terminie do dnia [...] lipca 2014 r., zgodnie z rozwiązaniami przedstawionymi w opracowaniu, będącym uzupełnieniem do ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej w lipcu 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. WINB uchylił decyzje PINB w zakresie terminu wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekł o wykonaniu obowiązków w terminie do dnia [...] października 2014 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. R. (zwanego dalej również jako "Skarżący") na ww. decyzję WINB. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2016 r. ustalono, że: "obowiązek robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, przebudowa łazienki wraz z jej urządzeniami (poszerzenie do [...] m w świetle ościeżnicy otworu drzwiowego), wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, wyprowadzeniu ponad dach z sufitu łazienki kominka wentylacyjnego został wykonany. Nie została wykonana tablica rozdzielcza wraz z rozprowadzeniem wewnętrznej instalacji elektrycznej". Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; zwanej dalej jako "p.b.") nakazał Inwestorowi doprowadzenie części obiektu budowlanego, obejmującego mieszkanie nr [...] zlokalizowane na II piętrze – poddaszu, do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] stycznia 2016 r. oraz [...] lutego 2016 r. ustalono, że do wykonania pozostały roboty budowlane związane z montażem tablicy rozdzielczej wraz z rozprowadzeniem tablicy rozdzielczej W odwołaniu Inwestor zarzucił decyzji PINB naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści przedmiotowej decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności poprzez pominięcie wskazania jaki był zakres obowiązków, które Skarżący miał wykonać, które z nich zrealizował, a które w ocenie organu I instancji nie zostały zrealizowane, ewentualnie z jakiego powodu, a nadto na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził nie wykonanie obowiązków nałożonych na Inwestora decyzją z dnia [...] maja 2014 r., a także poprzez nie wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na całkowicie nieuprawnionym przyjęciu, że Inwestor nie wykonał ciążących na nim obowiązków, nałożonych decyzją PINB z dnia [...] maja 2014 r. w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że niewykonanie tej decyzji wynika z faktu niezrealizowania przez Inwestora prac polegających na montażu tablicy rozdzielczej wraz z rozprowadzeniem instalacji elektrycznej, podczas gdy obowiązki te nie zostały na odwołującego w treści przedmiotowej decyzji nałożone, a nadto wykraczały one poza obręb mieszkania wskazanego w osnowie decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. stwierdził wykonanie obowiązku. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że jako przesłankę do stwierdzenia niewykonania obowiązku PINB uznał brak wykonania tablicy rozdzielczej z rozprowadzaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej. Następnie WINB wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2013 r. pracownicy PINB ustalili, iż w wydzielonym z pokoju pomieszczeniu łazienki została wykonana instalacja elektryczna i ciepła woda podgrzewana jest w podgrzewaczu elektrycznym, niemniej na Inwestora nie zostały nałożone obowiązki wykonania robót w zakresie instalacji elektrycznej. Tym samym WINB uznał, że prawidłowo Inwestor podniósł, iż obowiązkiem organu było sprawdzić wykonanie jedynie tych obowiązków, które zostały nałożone w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Stąd niewykonanie robót nienakazanych w decyzji PINB nie może skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. R. wniósł o uchylenie decyzji WINB. Zdaniem Skarżącego ekspertyza dotycząca instalacji elektrycznej wewnętrznej, oświetleniowej i gniazd jak i też prace jakie winny być wykonane w celu zapewnienia ochrony przeciwporażeniowej przedmiotowego lokalu zostały pominięte w decyzji PINB z dnia [...] maja 2014r. przez pracownika prowadzącego sprawę. Nie można zatem w takim stanie rzeczy legalizować prac budowlanych skoro nakazy wynikające z ekspertyz nie są w całości wykonane. Prace związane z wykonaniem instalacji elektrycznej zostały zrealizowane nie w pomieszczeniu mieszkania nr [...] na II piętrze jak przewidywała wydana decyzja lecz na korytarzu, który stanowi współwłasność, gdzie znajdują się główne przewody elektryczne, czym Inwestor naruszył art. 199 Kodeksu Cywilnego. Ponadto zdaniem Skarżącego Inwestor powinien uzyskać również jago zgodę przed wykonaniem robót budowlanych w zakresie wyprowadzenia ponad dach z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego. Skarżący zaznaczył również, że WINB nie wziął pod uwagę faktu, iż ogólny stan techniczny kanalizacji sanitarnej budynku przy ul. [...] w Ś. jest zły i omawiana kanalizacja, w celu właściwego odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z lokalu Inwestora wymaga wybudowania nowego odcinka zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący dodatkowo zarzucił decyzji WINB naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80, 81 c ust. 2 i następne p.b. w zw. z art. 7 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej załatwienia, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu, wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu decyzji szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, nadto poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego, w konsekwencji wyrażające się niezrozumiałym przyjęciem, dlaczego - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 104 r. k.p.a. - stwierdzono wykonanie obowiązku i uchylono decyzję organu I instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 3 p.b. zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku jest decyzją zależną to znaczy decyzją, której pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku wykonania w określonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 3 p.b. nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Postępowanie legalizacyjne zasadniczo można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap postępowania obejmuje nałożenie na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei w drugim etapie postępowania organ sprawdza wykonanie obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i w zależności od poczynionych ustaleń wydaje decyzję stwierdzającej wykonanie obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., określa zakres robót naprawczych. Organ sprawdzający wykonanie obowiązków określonych w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. związany jest więc zakresem robót budowlanych określonych w tej decyzji. Na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. organ nie bada zasadności nałożenia obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b, a jedynie to, czy zostały one wykonane lub nie (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1499/14, A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, (A. Gliniecki (red.), LexisNexis, Warszawa 2012, s. 496-497). W przypadku ustalenia, iż inwestor w zakreślonym terminie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 p.b. obowiązku, organ nadzoru jest zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku. Wobec tego co zostało powyżej wskazane obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie czy Inwestor wykonał roboty budowlane, do których wykonania został zobowiązany w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. oraz czy wykonał je w określonym w tej decyzji terminie i na podstawie dokonanych ustaleń wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie PINB stwierdził, że Inwestor prowadzi wskazane na wstępie roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. w sposób przewidziany w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. i decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b zobowiązał Inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, w celu zapewnienia jego odpowiedniej kubatury, przebudowie łazienki wraz z jej urządzeniami, w celu poszerzenia do [...] m (w świetle ościeżnicy) otworu drzwiowego do niej prowadzącego, wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczenia w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, wyprowadzeniu ponad dach, z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego. Decyzja PINB co do zakresu nakazu wykonania robót budowlanych została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] września 2014 r. Powyższa decyzja nakładająca na Inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1265/14 oddalił skargę S. R. na decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r. Oznacza to, że Sąd orzekł o prawidłowości i zgodności z prawem tych decyzji. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym zarówno Sąd prowadzący niniejsze postępowanie jaki o organy nadzoru budowlanego sprawdzające wykonanie obowiązku związane były wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1265/14. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lex 2016, komentarz do art. 170). Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Istotnym z punktu widzenia niniejszego postępowania jest to, że Sąd zaakceptował zakres robót budowlanych, jakich wykonanie niezbędne jest do doprowadzenia wykonanych uprzednio robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy nadzoru budowlanego prowadzące niniejsze postępowanie sprawdzając wykonanie nałożonych na Inwestora obowiązków związane były zakresem tych robót określonym w decyzji PINB z dnia [...] maja 2014 r. Z protokołu z kontroli z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że nałożony decyzją z dnia [...] maja 2014 r. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na: przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, przebudowa łazienki wraz z jej urządzeniami (poszerzenie do [...] m w świetle ościeżnicy otworzy drzwiowego), wykonaniu wentylacji nawiweno-wywienej pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, wyprowadzeniu ponad dach, z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego, został wykonany. Skoro więc jak ustalił to PINB roboty określone w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zostały przez Inwestora wykonane to należy zaakceptować stanowisko WINB, iż w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. WINB prawidłowo zakwestionował stanowisko PINB, który nakazując Inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wymagał od niego wykonania robót budowlanych ponad te, do wykonania których został zobowiązany decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że na tym etapie postępowania rolą organu było jedynie dokonanie oceny, czy Inwestor wykonał wszystkie roboty wskazane w decyzji PINB z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta w wyniku wyroku oddalającego skargę S. R. była ostateczna i zakreślała granice drugiego etapu postępowania naprawczego, jakim było sprawdzenie wykonania obowiązków. Tym samym jako całkowicie niezasadne ocenić należało zarzuty podniesione w skardze. Skarżący, za organem pierwszej instancji, stara się wykazać, że Inwestor powinien wykonać roboty budowlane ponad te, do których został zobowiązany w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja nakładająca na Inwestora wykonanie określonych robót budowlanych została poddana kontroli Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. oddalił skargę S. R.. Oznacza to, że na tym etapie postępowania organu budowlanego nie były uprawnione do oceny zakresu robót budowlanych jakich wykonanie było niezbędne do doprowadzenia wykonanych przez Inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.