IV SA/Po 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy T. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") odmówił S. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-produkcyjnych oraz budowie dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione warunki kreślone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu I instancji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 23,2%. Maksymalna wartość tego wskaźnika wynosi ok. 60,9% (zabudowa zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...] i [...]). Pozostałe zabudowane działki w obszarze analizowanym charakteryzują się znacznie niższym wskaźnikiem intensywności zabudowy. Projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałaby charakteryzować się wskaźnikiem zabudowy wynoszącym 60,0%. Tym samym ustalenie wskaźnika zabudowy zgodnego z wnioskiem inwestora spowodowałoby znaczne przekroczenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym i zintensyfikowanie zabudowy w analizowanym terenie. Zdaniem organu I instancji nie został również spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Obszar planowanej inwestycji obejmuje działki stanowiące użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: działka o nr ewid. [...] - Rlllb - [...] ha oraz RIVa - [...] ha, działka o nr ewid. [...] - RIVa - [...] ha, działka o nr ewid. [...] - RIVa - [...] ha i działka o nr ewid. [...] - RV - [...] ha oraz RIVa - [...]ha. Teren inwestycji obejmuje zatem [...] ha użytków rolnych klasy Rlllb. Projektowana inwestycja, zgodnie z koncepcja dołączoną do pisma z dnia [...] września 2016 r. miałaby być zlokalizowana na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], a więc na terenie gruntów ornych klasy Rlllb oraz RIVa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.; zwanej dalej "u.o.g.r.l."), a przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonane powinno zostać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z wnioskiem inwestora projektowana zabudowa, miałaby zająć 60% powierzchni terenu działki. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 23,2 %, a maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 60,9%. Zdaniem Kolegium ustalenie tej tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora spowodowałoby znaczne przekroczenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym i zintensyfikowanie zabudowy w analizowanym terenie . Zdaniem organu przyjęcie wskaźnika zgodnego z wnioskiem inwestora nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w obszarze analizowanym. Kolegium oceniło, że analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Dalej Kolegium wskazało, że postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 znak [...] uzgodniono projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium złożył S. W.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z określonymi organami, oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym) (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. Sygn. akt II OSK 1021/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 725/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r., II SA/Sz 687/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 713/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta P. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organy administracji publicznej, powołując się na postanowienie Starosty, jako podstawę wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazały brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W ocenie organów w skład działki o nr ewid. [...] wchodzą m.in. grunty orne klasy Rlllb o powierzchni [...] ha które podlegają ochronie. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. przewiduje natomiast, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Przy czym dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że przez obszar zwartej zabudowy, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.), a przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l). W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uzgadniającym decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy Starosta [...] stwierdził, że budynki tworzące zwartą zabudowę zlokalizowane są na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S., [...], [...], [...] obręb S.. Odległość budynków zlokalizowanych na działkach o nr ewid., [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S. i [...] obręb S., jest mniejsza niż 50 m do granic działki na której stoją, a więc obwiednią poprowadzona jest po granicy działek. Na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb S. oraz [...] i [...] obręb S., od ich południowej granicy, odległość budynków do granic działek na których stoją jest większa niż 50 m, w związku z tym obwiednią obszaru zwartej zabudowy poprowadzona jest 50 m od krawędzi budynków w podanych kierunkach. Dalej wskazano, że odległość między wnioskowanymi działkami o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb S., a wyznaczonym obszarem zwartej zabudowy przekracza 100 metrów, a więc w myśl art. 4 pkt. 29 u.o.g.r.l. nie można poprowadzić linii obszaru zwartej zabudowy tak by wnioskowane działki zostały zaliczone do obszaru zwartej zabudowy. W postanowieniu tym wskazano również, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt. 2 u.o.g.r.l., bowiem teren inwestycji znajduje się w odległości większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej (działka nr ewid. [...]). W ocenie Sądu prawidłowe ustalenie przez organy administracji, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyłączał możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie nie można nie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie przytoczyło ustaleń organu uzgadniającego, jednak jeśli zważy się, że Kolegium powołało się na wspomniane postanowienie i prawidłowo stwierdziło, że jest nim związane, to uchybienie to zdaniem Sądu nie może mieć wpływy na wynik postepowania. W kontekście powyżej poczynionych uwag mniejszego znaczenia nabiera druga ze wskazanych przez organy okoliczności przemawiających za wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Niemniej jednak wskazać trzeba, że również w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów administracji. Zasadnie bowiem dostrzeżono, że planowana inwestycja nie kontynuuje cech zabudowy z obszaru analizowanego w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Inwestor wnioskował o ustalenie omawianej wartości na poziomie 60,0%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Z prawidłowo przeprowadzonej przez organ I instancji analizy cech i funkcji zabudowy wynika, że średnia wielkość omawianego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi ok. 23,2%. Maksymalna wartość tego wskaźnika wynosi 60,9% (zabudowa zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...] i [...]), natomiast pozostałe zabudowane działki w obszarze analizowanym charakteryzują się znacznie niższym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem Sądu w pełni uzasadnione było stanowisko organów administracji które uznały, że projektowana inwestycja znacznie przekroczyłaby średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Inwestor nie wskazał również żadnych okoliczności mających przemawiających za ustaleniem omawianej wartości na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. W konsekwencji organy prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, w kształcie wskazanym we wniosku, nie spełnia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.