IV SA/Po 455/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski(spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych postanawia: odrzucić skargę /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski sygn. IV SA/Po 455/07 U Z A S A D N I E N I E Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r.- sygn. IV SA/Po 63/06 (dalej wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza zastępcy Kierownika Miejsko- Gminnnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z września 2005 r.). Decyzją tą odmówiono J. B. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: N. S. i P. S. (k. 17v-19 akt administracyjnych). Pismem z dnia 13 marca 2007 r. J. B. wniosła do Kierownika Miejsko- Gminnnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej Kierownik MGOPS) o szczegółowe wskazanie kwot spłacanych Jej świadczeń rodzinnych- z rozbiciem na miesiące i wypłacenie odsetek- po uprzednim wyliczeniu (k. 13 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r.. nr [...] (dalej decyzja z dnia [..] marca 2007 r.), na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa ), art. 3 pkt 2 i 16, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 30, art. 32 ust. 1 i art. 14 i 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992- dalej uśr lub ustawa) Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przyznał J. B.: 1) zasiłek rodzinny na dziecko P. S. w kwocie 43 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 r.; 2) zasiłek rodzinny na dziecko N. S. w kwocie 43 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 r.; 3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. S. w wysokości 90 zł jednorazowo; 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez N. S. w wysokości 90 zł jednorazowo; 5) dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła dla P. S. w wysokości 40 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 do 30 czerwca 2006 r.; 6) dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła dla N. S. w wysokości 40 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 do 30 czerwca 2006 r.; nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Kierownik MGOPS wskazał, że dnia 2 sierpnia 2005 r. J. B. wniosła o prawo do zasiłku rodzinnego na córkę N. S. i syna P. S., i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, i z tytułu pojęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania- na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. Decyzja z dnia [...] września 2005 r.. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z dnia [...] r., zostały uchylone wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Kierownik MGOPS w oparciu definicję dochodu rodziny i definicję rodziny (art. 3 pkt 2 i 16 uśr), zgodnie w wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe i przeanalizował materiał zgromadzony w sprawie. Organ I instancji ustalił, że do dnia 23 października 2004 r. rodzina składała się z trzech osób: J. B., córki N. S. i syna P. S.; na skutek zawarcia związku małżeńskiego dnia 24 października 2004 r. czwartym członkiem rodziny został W. B.. Ustalając przeciętny miesięczny dochód rodziny, Kierownik MGOPS wziął pod uwagę to, że zmiany osobowe miały swe odbicie w jej dochodzie. Dochód W. B. jest uwzględniony jedynie w wysokości, w jakiej został uzyskany przezeń po 23 października 2004 r. (dochód w kwocie 34653,98 zł podzielony przez 12 miesięcy daje 2887,83 zł, co w przeliczeniu na dzień 96,26 zł). Dochody za 9 dni października 2004, listopad i grudzień 2004 r. stanowią kwotę 6642 zł plus dochody netto J. B. w kwocie 6100,59 zł, co stanowi razem 12742,59 zł, czyli miesięczny dochód czteroosobowej rodziny wynosi 1061,88 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 265,47 zł (k. 10 akt administracyjnych). W odwołaniu z dnia 4 kwietnia 2007 r. J. B. podniosła, że decyzja z dnia marca 2007 r. jest krzywdząca. Mimo, że dnia 13 marca 2007 r. wniosła o naliczenie odsetek za zwłokę (która powstała w wyniku fikcyjnego przyjęcia dochodu obecnego męża W. B., z którym mają rozdzielność majątkową). P. S. uczęszcza do specjalnej szkoły zawodowej. Dnia 29 marca 2007 r. Odwołująca pobrała naliczoną kwotę świadczeń rodzinnych, lecz nie wypłacono Jej odsetek za zwłokę, która trwała od 1 września 2005 do 28 marca 2007 r. (k. 8-9 akt administracyjnych). Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. Kierownik MGOPS poinformowała Wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 31 uśr i otrzymanymi wyjaśnieniami Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (DSR-I-074-91/2784-BW/06) wypłata wyrównania świadczeń rodzinnych nie obejmuje odsetek ustawowych (k. 6 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia marca 2007 r. W szczegółowym uzasadnieniu Samorządowe Kolegium przedstawiło poszczególne zdarzenia prawne dotychczasowego postępowania. Wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Kierownik MGOPS przyznał J. B. żądane świadczenia rodzinne na dzieci P. i N. "rodz. Badura" (akapit 1 uzasadnienia decyzji II instancji). Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania odsetek od wnioskowanego przez Stronę świadczenia, niezależnie od powodów, które w ocenie Strony takie przyznanie odsetek by usprawiedliwiało. Jedynie art. 30 ust. 8 uśr przewiduje, że kwoty świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Ustawa reguluje kwestie związane z terminem złożenia przez stronę wniosku, termin wypłaty przyznanego świadczenia. Jeśli odmowa przyznania świadczenia rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu (art. 31 uśr). Także wówczas nie przewiduje się odsetek. W sprawach nie uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy kpa (art. "30" ust. 2 uśr). Kpa nie przewiduje orzeczenia w takiej sytuacji odsetek. Kpa przewiduje inne sankcje, dotyczą one jednak przypadków niewydania w określonym terminie decyzji, a zatem nierozpoznania sprawy, a nie błędnego rozpatrzenia- przepisy te nie będą miały odniesienia do rozpatrywanego przypadku. W sprawie Strona nie uzyskała świadczeń rodzinnych w okresie, na jaki przyznano je decyzją z dnia [...] marca 2007 r. lecz nie można mówić tu o opóźnieniu, a tym bardziej o zwłoce organu I instancji z ich przyznaniem i wypłatą, które miałoby pociągnąć za sobą przyznanie Stronie tych świadczeń wraz z odsetkami. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. dokonał błędnej interpretacji przepisów w zakresie ustalania dochodów rodziny, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Sąd skorygował tę interpretację. Kierownik MGOPS dnia 22 lutego 2007 r. otrzymał odpis tego wyroku; niezwłocznie przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy i dnia marca 2007 r. przyznał wnioskowane świadczenia, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. podniosła, że odsetki za zwłokę należą się Jej dzieciom P. i N. S. (nie zaś- jak błędnie określono w decyzji- B.). Ustawa powołana przez SKO nie przewiduje wypłacenia odsetek za zwłokę, ale też nie zakazuje ich naliczania i wypłacenia. Traktuje o nienależnie pobranych świadczeniach, podlegających zwrotowi z ustawowymi odsetkami; nie zabrania wypłacenia odsetek od należności, których niesłusznie nie wypłacano, mimo że się należały. Co nie jest zabronione prawem, jest dopuszczalne i nie stanowi nadużycia, przestępstwa, wykroczenia. Skarżącej wiadomo, że może wnieść do Sądu [sprawę] z powództwa cywilnego o zadośćuczynienie za krzywdy doznane z tytułu niewypłaconych Jej należnych świadczeń- "ale nie o to chodzi, gdyż urzędnicy też ludzie". Mąż na stałe zamieszkuje w Grodzisku Wlkp., mają rozdzielność majątkową, prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Mąż nie jest biologicznym ojcem dzieci Skarżącej- żadnego dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Żądanie zasądzenia odsetek (zgłoszone przez Wnioskodawczynię pismem z dnia 13 marca 2007 r.- k. 13 akt administracjnych), jest w istocie żądaniem naprawienia szkody, jaka została Jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej ( art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471 ). 2. Pogląd Skarżącej, że co nie prawem zabronione, jest dozwolone, odnosi się tylko do zachowań jednostek. Organy państwowe związane są zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i granicach prawa (W. Skrzydło "Konstytucja RP. Komentarz" Zakamycze 1998 s. 15). Różnica między sytuacją prawną jednostki a sytuacją prawną organów państwowych w doktrynie określana jest jako fundamentalna- organy państwa mogą działać tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo im przyznaje (zasada praworządności formalnej; L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne- zarys wykładu" Liber 2006 s. 60-61 uw. 49; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10.5.1994- W 7/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.3.1998 r.-II SAB/Łd 57/96- ONSA 1/ 99/18 s.196). Trafnie Samorządowe Kolegium uznało, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych i w kpa brak podstaw materialnoprawnych do zasądzenia w postępowaniu administracyjnym odsetek od świadczeń, wypłaconych przez organ z opóźnieniem, czy to w wyniku kontroli instancyjnej, czy sądowoadministracyjnej. 3. Zdarzenia, z których Skarżąca wywodzi skutki prawne, powstały w wyniku wniesienia wniosku dnia 2 sierpnia 2005 r.- zatem po dniu 1 września 2004 r.- wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw- Dz.U. 162/04/1692- dalej ustawa zmieniająca (w zakresie, w jakim nie przyznano Skarżącej zasiłku rodzinnego i owych dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 r.; k. 31-38 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie owej ustawy (do dnia 31 sierpnia 2004 r. włącznie), stosuje się przepisy art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że od momentu wejścia w życie Konstytucji RP ( 17 października 1997 r.), treść normatywna art. 160 kpa uległa zmianie ( M. Safjan "Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej- po 1 września 2004 r." W. Pr. 2004 s. 91- 93). Ponieważ w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 kpa ani uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 153 kpa. W sprawie nie znajdzie także zastosowania art. 160 kpa, bowiem nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa ani do stwierdzenia nieważności takiej decyzji; w szczególności o odszkodowaniu od organu wymienionego w § 1 nie mógł orzec organ administracji publicznej, bowiem nie stwierdził nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa ani nie stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 ( art. 160 § 4 zd. 1 kpa). W sprawie nie doszło też do wzruszenia decyzji w stanie nagłej konieczności na podstawie art. 161 kpa. W sprawie nie zachodzą także przesłanki zastosowania art. 287 ppsa. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa z dniem 1 września 2004 r. uległy uchyleniu. Uregulowania te zakładały dochodzenie odszkodowania przed Sądem Powszechnym (art. 153 § 2, art. 160 § 4 in fine, art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.). Wobec obowiązywania art. 177 in princ. Konstytucji, nie było potrzeby w ustawie zwykłej wyraźnie wskazywać właściwości Sądu Powszechnego. Z dniem 1 września 2004 r. uległ uchyleniu art. 4201 § 1 i 2 kc, a odpowiedzialność odszkodowawczą oprzeć można na art. 417 § 1 bądź 2 czy art. 417 1 § 2 kc ( G. Bieniek w: "Komentarz do kc . Zobowiązania" - tom 1 W. Pr. 2007 s. 327 uw. 120, 121, s. 349-350 uw. 23, 24). 4. Wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., domniemywa się właściwość sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów ( art. 177 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dla przyjęcia właściwości sądu powszechnego nie jest konieczne pozytywne określenie jego kompetencji, lecz wystarczy brak ustawy zastrzegającej kompetencję do rozpoznania sprawy przez inny sąd ( R. Lewicka "Realizacja prawa do sądu a spory kompetencyjne w świetle nowych regulacji prawnych" PiP 11/04/62; przykładowo uzasadnienia: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2000- SK 12/99- OTK 5/00/143; postanowienia SN z 25.1.2001- I CKN 1343/00– OSNC 9/01/133; wyroku SN z 12.12.1997- I CKN 370/97- OSNC 7-8/98/116; postanowienia SN z: 6.4.2000- II CKN 285/00- OSNC 10/00/188; 21. 5.2002- III CK 53/02- OSNC 2/03/31). Domniemania właściwości sądu powszechnego nie usuwa określenie klauzulą pozytywną zakresu orzekania sądów administracyjnych w art. 184 zd. 1 Konstytucji, który wskazuje, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (przykładowo- uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.3.2006 r.– II GPS 1/06; ONSAiWSA 4/06/95). O właściwości sądu powszechnego wyraźnie stanowiły: art. 153 § 2, art. 160 § 5 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r. (wykładnia historyczna). W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że istnieje możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności ( z różnych tytułów), lecz jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym ( odpowiednio- uchwała 7 Sędziów NSA z 5.3.2001- OPS 17/00- ONSA 3/01/100; wyrok NSA z: 29.4.1998- I SA 1713/97; wyrok WSA w Poznaniu z: 18.X.2005- 4/II SA/Po 1791/03; 8.11.2005 r. - 4/II SA/Po 1987/03). Także Sąd Najwyższy i Sądy powszechne w bogatym orzecznictwie wskazywały na drogę sądową przed sądem powszechnym przy powoływaniu się w pozwie na "wadliwość" decyzji organu administracyjnego ( odpowiednio- wyrok SN z: 6.2.1002- V CKN 1248/00 z aprobująca glosą R. Mastalskiego- OSP 10/02/128; 19.12.2002- II CKN 167/01; 12.3.2004- II CK 47/03; wyrok SA w Poznaniu z 5.11.2002- I ACa 841/02; postanowienie SA w Białymstoku z 3.9.2002- I Acz 664/02- OSA 3/03/8). 6. Obowiązujące brzmienie art. 287 ppsa zostało ustalone na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej. Zmiana art. 287 ppsa dokonana wspomnianą ustawą polegała na skreśleniu w tym przepisie zwrotu: "Przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Jednocześnie art. 1 pkt 1 i 2 i art. 2 powołanej noweli z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylił m.in. art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadził nowe brzmienie art. 417-4172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 16/64/93 ze zm.). Poza zakresem zastosowania art. 287 ppsa, odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy publicznej regulują przepisy kc (T. Burzyński "Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa jako skutek wyroku sądu administracyjnego" Glosa 10/04/26). Skutkiem tego w obowiązującym stanie prawnym Strona może dochodzić odszkodowania w postępowaniu cywilnym przed właściwym Sądem Powszechnym- także na podstawie przepisów Konstytucji stosowanych wprost. Na świadomość właściwości drogi sądowej przed Sądem Powszechnym wskazuje J. B. na stronie 2 skargi (k. 3 akt sądowych). 7. Skoro brak przepisu materialnoprawnego dla orzekania o odsetkach przez organ administracji publicznej i ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że w tej materii właściwy jest sąd administracyjny, to znaczy, że Strona może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym (art. 177 in princ. Konstytucji). 8. Trafnie Skarżąca wskazuje na błąd organu odwoławczego w akapicie pierwszym uzasadnienia decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r. przez omyłkowe określenie małoletnich dzieci- miast N. S. i P. S., Samorządowe Kolegium użyło sformułowania "na dzieci P. i N. rodz[eństwo]. B." (k.1 akt odwoławczych). Nie ulega wątpliwości, że jest to wynikiem błędu pisarskiego, który Samorządowe Kolegium winno sprostować postanowieniem (art. 113 § 1 kpa). Nie ulega wątpliwości, że organ miał na uwadze wyłącznie małoletnie dzieci J. B. i J. S.: N. S. i P. S.- przemawiają za tym kserokopie odpisów aktów urodzenia których znajdują się na k. 43 i 44 akt administracyjnych; które Skarżąca powołała we wniosku z dnia 2 sierpnia 2005 r. i części VI aktualizacji z dnia 5 marca 2007 r. Tylko N. S. i P. S. przywołano w decyzjach administracyjnych z dnia: [...] września 2005 r., dnia [...] r., [...] marca 2007r.; w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 18 stycznia 2007 r. (k.10, 14, 18-19v, 25-26, 30 ,31-38) Podobnym błędem pisarskim było przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "art. 30 ust. 2" uśr, choć z całości wywodu wynika, że Samorządowe Kolegium prawidłowo analizowało i przywołało normę zawartą w art. 32 ust. 2 uśr (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.). Także i ten błąd pisarski organ odwoławczy winien sprostować postanowieniem (art. 113 § 1 kpa). Owe błędy pisarskie nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zagadnienia związane z miejscem zamieszkiwania męża, rozdzielnością majątkową, prowadzeniem odrębnych gospodarstw domowych i ojcostwem biologicznym dzieci J. S., nie mają znaczenia w sprawie o odsetki ustawowe od spłaconych z opóźnieniem świadczeń rodzinnych. Orzekanie o odszkodowaniu w wysokości odsetek ustawowych nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przeto na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, skargę należało odrzucić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski AT