IV SA/Po 463/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Paweł Miładowski As. Sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant ref-staż Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski KP Sygn. IV SA /Po 463 /04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].01.2004 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] na podstawie ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych , rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz art. 104 kpa przyznał K.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 240,62zł na okres od. 1.02.2004 r. – 31.07.2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w gospodarstwie domowym zamieszkują 3 osoby w lokalu o powierzchni 48,47 m². Łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 1514.64zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa miesięcznie wynosi 168.29zł. Wydatki za lokal za miesiąc wyniosły 385.12zł. W świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania dodatku. Decyzją z dnia [...].02.2004 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art.17 ust.1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt. 5, ust. 2 i ust. 3, § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że odwołania nie można uwzględnić. Stosownie do treści art. 6 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w przypadku wnioskodawcy wysokość dodatku ustala się jako różnicę pomiędzy wydatkami ponoszonymi na powierzchnię normatywną, pomniejszonymi do 90%, a 12% udziałem dochodów miesięcznych w trzyosobowym gospodarstwie. Dla wnioskodawcy za podstawę obliczenia wydatków przyjmuje się wydatki poniesione z tytułu odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, / z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów / powiększonych o ryczałt z tytułu braku instalacji ciepłej wody dostarczanej z zewnątrz ( 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o. Najmowany lokal mieszkalny,o powierzchni użytkowej 48,47 m² nie stanowi zasobu gminnego. Wobec tego wysokość czynszu powinna zostać ustalona w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nakazującego zaliczyć wydatki ponoszone z tytułu użytkowania mieszkania wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla takiego lokalu w zasobie gminnym oraz pozostałe opłaty w wysokości przyjętej dla mieszkań należących do gminy. Na podstawie przepisów uchwały nr [...]Zarządu Miejskiego z dnia [...].01.2002 r. w sprawie określenia stawek czynszu za lokale mieszkalne oraz za lokale socjalne organ zakwalifikował przedmiotowy lokal do najwyższej kategorii ,wobec tego przyjął stawkę 3,24 zł za m², pomniejszając faktycznie ponoszoną o 0, 51 zł. Mimo, że rzeczywisty wydatek z tytułu odszkodowania stanowił kwotę 181, 76 zł słusznie został skorygowany przez organ I instancji do kwoty 157,04 zł. Zaliczenie lokalu do niższych kategorii wiązałoby się z obniżeniem wydatku. Nadto organ podzielił pogląd, że opłaty za dostawę do lokalu energii cieplnej, mające charakter zaliczkowy w okresie rozliczeniowym należy przeliczyć na 12 miesięcy bowiem wskazuje na to § 2 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, nakazujący wydatki naliczone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przeliczać na okresy miesięczne. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut co do wysokości przyjętego dochodu, ponieważ do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjąć należy dochód przed opodatkowaniem, czyli tzw. Dochód brutto zdefiniowany w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wysokość dodatku mieszkaniowego zdeterminowana jest wyłącznie wyżej opisanymi wielkościami i nie może zostać uwzględniona wyjątkowo trudna sytuacja materialna rodziny wnioskodawcy. Na marginesie organ podniósł, że nie może ingerować w technikę nanoszenia korekt, tym bardziej że wpisane wielkości są zgodne z przepisami, skreślenia czytelne i zaparafowane według ogólnie przyjętych zasad. Strona winna być jednak poinformowana o przyjętym przez organ sposobie dokonywania korekt albowiem wymaga tego przepis art. 8 kpa. Ponieważ wskazane uchybienie nie wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia orzeczono o utrzymaniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...].05.2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że nie zgadza się z nią bo Urząd Miasta zezwala na przerabianie sum na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego . Nadto stwierdził, że nie stać go na taki wysoki czynsz, jaki żąda spółka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w swojej decyzji. Skarżący wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych oraz opłat kancelaryjnych z uwagi na sytuację materialną swojej rodziny. Postanowieniem z dnia 21.06.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał K. K. prawo pomocy zwalniając go w całości od kosztów sądowych oraz ustanawiając radcę prawnego, którego wyznaczy Okręgowa Izba Radców Prawnych. Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z dnia [...]02.2006 r. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...].02.2004 r., nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].01.20004 r. , nr [...] zarzucając im naruszenie przepisu art. 6 kpa poprzez oparcie wyliczeń podstawy kosztów ponoszonych na lokal na wytycznych zawartych w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...]27.10.2000 r. – opinii Departamentu Gospodarki Mieszkaniowej. Nadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że pismo to nie jest przepisem prawa ani też innego rodzaju normą wiążącą organ. Ponadto pismo odnosi się do nieobowiązującego już w dniu wydania decyzji stanu prawnego. Przywołane w opisanym wyżej piśmie przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 2.07.1994 r. o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych straciły moc obowiązującą wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27.04.1999 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Organ wydając decyzję administracyjną w sprawie indywidualnej zobowiązany jest dokonać rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ administracji na "pismo urzędu", w dodatku odnoszące się do nieobowiązującego w momencie orzekania stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe, nie wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych. Wymieniona zasada została wprost wyrażona w art. 6 kpa, jej lakoniczna formuła nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa; jest ona konsekwencją w istocie analogicznej w swej treści formuły art. 7 Konstytucji stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które pociągałyby za sobą konieczność jej uchylenia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego osobie uprawnionej, zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekującej na lokal socjalny. Na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o dochodach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do wyliczenia dodatku mieszkaniowego należało zatem przyjąć kwotę brutto za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku w wysokości 1514,64 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a ust. 2, dodatek w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa w trzyosobowym gospodarstwie. W myśl § 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią w gospodarstwach domowych zajmujących lokal bez tytułu prawnego i oczekujących na dostarczenie przysługującego im lokalu zamiennego lub socjalnego – odszkodowanie za zajmowane lokalu bez tytułu prawnego oraz za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, z wyłączeniem ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Do podstawy obliczenia dodatków mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1 § 2 rozporządzenia w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Z akt sprawy wynika, że właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. Najmowany lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową 48,47 m2 i nie stanowi zasobu gminnego. Jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłoby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby ten lokal wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy oraz opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby ten lokal wchodził w skład tego zasobu. Na podstawie przepisów uchwały nr [...]Zarządu Miejskiego z dnia [...]01.2002 r. w sprawie określenia stawek czynszu za lokale mieszkalne oraz czynszu za lokale socjalne organ zakwalifikował lokal zajmowany przez Skarżącego do najwyższej kategorii i przyjął stawkę 3,24 zł za m2, pomniejszając faktycznie ponoszoną o 0,51 zł. Rzeczywisty wydatek z tytułu odszkodowania stanowi kwotę 181,76 zł ale został skorygowany do kwoty 157,04 zł bo przy przeliczeniu powierzchni użytkowej lokalu na m2 taka wielkość wychodzi. Zaliczenie lokalu do niższych kategorii wiązałoby się z obniżeniem wydatku. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. A zatem opłaty za dostawę energii cieplnej należy przeliczyć na 12 miesięcy. Organ zatem właściwie wyliczył wysokość dodatku mieszkaniowego. Skarżący podnosi, że wysokość dodatku została zaniżona z uwagi na przyjęcie do wydatków za mieszkanie innej kwoty niż wynikająca z wniosku potwierdzonego przez zarządcę budynku. Skarżący uiszcza za centralne ogrzewanie opłatę dwuczłonową : opłatę stałą w wysokości 24,24 zł uiszczaną przez cały rok oraz opłatę zmienną w wysokości 208,42 zł uiszczaną w okresie grzewczym. Organy w oparciu o wyjaśnienie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przypadku pobierania dwóch opłat tj. opłaty stałej obowiązującej przez okres roczny oraz opłaty zmiennej pobieranej w sezonie grzewczym, zsumowały je i podzieliły przez 12 miesięcy za okres rozliczeniowy. Konsekwencją tego jest obniżenie o kwotę 96,95 zł opłaty za centralne ogrzewanie przyjętej za wydatek mieszkaniowy dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego. Pełnomocnik Skarżącego podnosi, że pismo to nie jest przepisem prawa ani też innego rodzaju normą wiążącą organ. Ponadto odnosi się do nieobowiązującego już w dniu wydania decyzji stanu prawnego. Bezsporne jest, iż przedmiotowe pismo nie jest przepisem prawa. Faktem jest także to, że w treści tego pisma powołano się na przepisy nieobowiązujące w dniu wydawania decyzji. Podkreślić jednak należy, że przedmiotowe pismo dotyczy 2000 roku a powołane w nim przepisy nieobowiązujących ustaw zostały zawarte w aktach prawnych obowiązujących w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. I tak ustawa z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenie z dnia 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych regulują kwestie dotyczące wysokości wydatków i opłat przejętych do obliczania dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze te okoliczności organ właściwie wyliczył przedmiotowe opłaty. Taki sposób przeliczenia tych opłat jest przede wszystkim korzystny dla wnioskodawcy. Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwiania spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 kpa in fine) oznacza, iż w każdym przypadku działający organ ma obowiązek uwzględniać interes społeczny a z drugiej strony oceniać słuszność interesu obywatela. Skarżący zarzuca, że przedmiotowe decyzje zostały wydane na podstawie sfałszowanych dokumentów, gdyż treść wniosku o dodatek mieszkaniowy została bezprawnie przerobiona. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że istotnie na wniosku o dodatek mieszkaniowy zostały naniesione poprawki sporządzone przez pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Jakkolwiek taka praktyka jest niewłaściwa i niedopuszczalna to stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma wpływu na wydanie decyzje. Osoba, która naniosła poprawki podpisała się a ich treść znajduje potwierdzenie i odzwierciedlenia w innych dokumentach znajdujących się w sprawie. Zawarta w art. 6 kpa zasada ogólna jest określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym jako zasada praworządności lub jako zasada legalności. Przepis ten określa zasadę praworządności stosowania praw przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami prawa obowiązującego w szczególności z przepisami prawa materialnego stosowanego przez organ administracji publicznej oraz z przepisami proceduralnymi. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego są przepisy zawarte w następujących aktach normatywnych : Konstytucji RP, ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, rozporządzeniu z moca ustawy, rozporządzeniu, aktach prawa miejscowego. W piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że powyższy katalog źródeł prawa jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej, w szczególności nie mogą stanowić jedynej podstawy prawnej. Akty typu instrukcyjnego adresowane do organów administracji i określające zasady, jakimi te organy powinny się kierować przy załatwianiu spraw są wiążące dla tych organów, lecz skutki takiego związania nie mogą przenosić się na kształtowanie sytuacji prawnej obywateli w drodze decyzji administracyjnej, zwłaszcza wtedy, gdy prowadzi to do pogorszenia takiej sytuacji. Organy administracji są obowiązane do interpretacji prawa w zgodzie z przepisami Konstytucji RP i wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Niedopuszczalna jest taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu, które by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia i niewłaściwej interpretacji jakiegokolwiek prawa. Mając powyższe na uwadze te okoliczności Sąd nie dopatrzył się błędu w postępowaniu organu I jak i II instancji. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" skargę należało oddalić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski KP