IV SA/Po 464/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 04 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę w całości. IV SA/Po 464/25 Uzasadnienie Starosta [...] postanowieniem z 21.11.2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572, t.j z dnia 2024.04.15, dalej jako k.p.a.) odmówił S. Sp. z o.o. sp.k. w L. (dalej jako skarżąca) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego budynku mieszkalnym jednorodzinnych jednolokalowym "typu B4" w zabudowie szeregowej położonym w K. , ul. [...] dz. nr ewid.[...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że dnia 18.11.2024r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności wyżej opisanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z rejestrami prowadzonymi przez organ I instancji budynek zlokalizowany na dz. nr ewid.[...], w którym znajduje się lokal mieszkalny objęty wnioskiem, został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 24.02.2012r., przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 03.12.2015 r., wydanych przez Starostę [...]. Wyżej wymieniona decyzja dotyczyła budowy 91 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej w tym: - 57 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych typu "Bl"-114 lokali mieszkalnych, - 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych typu "B2"-22 lokale mieszkalne, - 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych typu "B3"-20 lokali mieszkalnych, - 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych typu "B4"- 7 lokali mieszkalnych, - 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych typu "B5"- 6 lokali mieszkalnych zlokalizowanych w m. K. , gmina [...] na dz. nr ewid.[...] Na podstawie z art. 2 ust. 2 ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2021.poz.1048, dalej u.w.l.) - samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu. W rezultacie lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu (uchwała Sądu Najwyższego z 19.11.2010r., sygn. III CZP 85/10). Organ I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie występuje sytuacja, o której mowa powyżej. Zrealizowano budowę samodzielnych lokali, które pokrywają się w całości z budynkiem. Organ w myśl art. 218 §2 k.p.a. może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednak nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Po analizie orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawie wydawania zaświadczeń dla lokali mieszkalnych będących jednocześnie budynkiem Starosta podzielił stanowisko prawne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1.08.2019r., sygn. akt III SA/Gd 280/19 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11.05.2023r. sygn. akt II SA/Sz 162/23. Na marginesie zauważono, iż przywołana uchwała Sądu Najwyższego z 19.11.2010 r., III CZP 85/10 nie dotyczy wydawania zaświadczeń w sprawie samodzielności lokali, a w szczególności samodzielności lokalu będącego jednocześnie budynkiem, lecz przeniesienia własności gruntu i budynku w oparciu o art. 52 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 438 z późn. zm.). Uchwała dotyczyła sytuacji, w której notariusz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej sporządzenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz umowy przeniesienia tego prawa na współwłasność osób fizycznych w celu zrealizowania roszczenia wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Starosta [...] uznał ocenę prawną zawartą w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych za własną i stwierdził, że skoro skarżąca nie zmierza do wydzielenia jakiejkolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz do uznania, że budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym, to brak jest podstaw do uznania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym za samodzielny lokal, a w konsekwencji brak jest podstaw do wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Podstawą wydania zaświadczeń przez organ administracji publicznej jest art. 217 k.p.a., zgodnie, z którym organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie w przypadku, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub w przypadku, kiedy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi, więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośredniego stosunku prawnego. Charakter budynku został określony przez skarżącą w toku realizacji inwestycji i został odzwierciedlony w stosownych dokumentach. Pozwalało to na jednoznaczne stwierdzenie, że wnioski rozpatrywane przez Starostę dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach. Nie sposób tym samym uznać, aby w sprawie zaistniały opisane art. 218 §2 k.p.a. wątpliwości, które wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym, z uwagi na formę załatwienia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ mogłoby mieć charakter ograniczony. W szczególności danych koniecznych do wystawienia zaświadczenia organ mógłby poszukiwać jedynie w posiadanych przez siebie zbiorach informacji. Z obowiązujących przepisów nie wynika, aby rolą organu w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego miało być badanie biznesowych planów inwestora, czy ocena możliwości lub braku możliwości podziału nieruchomości gruntowej, którego można dokonać niezależnie od ustaleń miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024.1145 t.j. z dnia 2024.07.30) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.11.2017r., sygn. VII SA/Wa 161/17), ale są to kompetencje zarezerwowane do właściwości rzeczowej Gminy a nie do Starosty. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła S. Spółka z o.o. Sp.k. w L. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym "typu B4" w zabudowie szeregowej położonym w K. ul.[...] dz.ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], gm.[...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie postanowień art. 217 §2 pkt 2, art. 7 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie oraz art. 2 u.w.l. poprzez jego niewłaściwą interpretację. Podkreślono, że Starosta wydając i uzasadniając zaskarżone postanowienie w sposób dowolny i wybiórczy posłużył się uzasadnieniem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 roku wydanej w sprawie III CZP 85/10. Starosta pominął mianowicie stwierdzenie Sądu Najwyższego, że: "Wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach." Z taką właśnie sytuacji skarżący ma do czynienia w niniejszej sprawie. Na działce gruntu nr [...] wybudowanych zostało 91 budynków, przy czym z uwagi na ograniczenia w podziale nieruchomości zawarte w §11 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi K. , w obrębie dziatek nr ewid. gruntu [...] nie jest możliwe dokonanie podziału działki, na której wybudowane zostały wskazane wyżej budynki. Zgodnie z treścią §11 powyższej uchwały minimalna wielkość działki dla budynku w zabudowie szeregowej określona została na 200 m2, który to warunek nie może zostać w niniejszej sprawie spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 04.02.2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego postanowienia wyjaśnił, że zaświadczenie ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zaś wynikające z tych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawnie posiadanych danych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07.08.2019r., sygn. akt I SA/Go 263/19). Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19.06.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 306/19 "W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" . Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23.08.2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.) oraz czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ww. ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Istotą problemu w niniejszej sprawie było, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, gdzie znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny. Inwestor zrealizował bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny i ten budynek jest lokalem mieszkalnym. Pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku. "Wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.06.2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/21, dostępny: CBOSA, "oczywistym jest zdaniem Sądu, że konstrukcja odrębnej własności lokalu ma sens tylko wówczas, gdy w budynku znajduje się więcej niż jeden lokal mający cechy samodzielności." Sąd ten w pełni podzielił ocenę prawną zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10. Podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.08.2024 r., sygn. II SA/Po 403/24, dostępny CBOSA. Zatem, prawo odrębnej własności lokali może powstać wówczas, gdy w budynku znajdują się przynajmniej dwa lokale o cechach lokali samodzielnych, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest powstanie prawa, które zostanie związane z odrębną własnością lokali, tj. prawa współwłasności części wspólnych budynku i gruntu. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego. Z tej przyczyny nie może być wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym w zabudowie szeregowej typu B4, w zabudowie szeregowej położonym w K. przy ul. [...], dz. nr ewid.[...], obr. ewid. [...]. Okoliczności tej nie zmienia sposób zabudowy gruntu, który nie pozwala na przeprowadzenie podziału celem którego jest powstanie samodzielnych nieruchomości gruntowych. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w L.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym przy ulicy [...] w K. , pomimo tego, że lokal ten jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l., a skarżący ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu samodzielności powyższego lokalu polegający na ustanowieniu odrębnej własności tego lokalu, 2) art. 2 u.w.l. poprzez uznanie, że lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym przy ulicy [...] w K. pomimo jego samodzielności nie może stanowić odrębnej nieruchomości, 3) art. 7 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz postanowienia organu I instancji z dnia 2 listopada 2024 roku nr [...], 2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Starosty [...] do wydania skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr[...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym typu B4 w zabudowie szeregowej, położonym w K. przy ulicy [...], dz.nr ewid.[...] obr.ewid.[...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem Starosty skarżąca nie zmierza do wydzielenia jakiejkolwiek części z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz do uznania, że budynek stał się w całości lokalem mieszkalnym. Na podstawie powyższego założenia Starosta uznał, że brak jest podstaw do uznania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym za samodzielny lokal, a w konsekwencji brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Podkreślono, że Starosta wydając i uzasadniając zaskarżone postanowienie w sposób dowolny i wybiórczy posłużył się uzasadnieniem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 roku wydanej w sprawie III CZP 85/10. Starosta pominął mianowicie stwierdzenie Sądu Najwyższego że: "Wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach." Z taką właśnie sytuacją skarżąca ma do czynienia w niniejszej sprawie. Na działce gruntu nr [...] wybudowanych zostało 91 budynków, przy czym z uwagi na ograniczenia w podziale nieruchomości zawarte w §11 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi [...], w obrębie działek nr ewid. gruntu [...] nie jest możliwe dokonanie podziału działki, na której wybudowane zostały wskazane wyżej budynki. Zgodnie z treścią §11 powyższej uchwały minimalna wielkość działki dla budynku w zabudowie szeregowej określona została na 200 m2, który to warunek nie może zostać w niniejszej sprawie spełniony. Zarzucono, że organ II instancji ponownie dokonał arbitralnej i wybiórczej interpretacji uchwały Sądu Najwyższego. Całość rozważań została sprowadzona przez organ II Instancji do jednego stwierdzenia: "W budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu". Organ II instancji na samym końcu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dodał nawet, że w powyższej sprawie nie ma znaczenia sposób zabudowy gruntu, który nie pozwala na przeprowadzenie podziału celem powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych. Skarżąca podkreśliła, że takie uproszczenie całkowicie wypacza stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w uchwale z dnia 19 listopada 2010 roku wydanej w sprawie III CZP 85/10. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie przeczytały całej szóstej strony uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 roku o sygn. III CZP 85/10 - która to uchwała stanowiła bezpośrednio lub pośrednio podstawę wydania postanowień przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie na nieruchomości powstanie ponad 90 lokali, z których znakomita większość jest samodzielnymi lokalami mieszkalnymi stanowiącymi odrębne nieruchomości. W konsekwencji z mocy prawa powstanie na nieruchomości wspólnota mieszkaniowa do zarządu nieruchomością wspólną. Ale wspólnota mieszkaniowa nie ma prawa do zarządzania udziałem we współwłasności nieruchomości gruntowej, który nie jest związany z żadnym lokalem mieszkalnym. Sąd Najwyższy wydając uchwałę z dnia 19 listopada 2010 roku w sprawie III CZP 85/10 uznał, że wydzielenie lokalu nawet w budynku jednolokalowym znajdującym się na nieruchomości zabudowanej wieloma budynkami może mieć uzasadnienie społeczne i ekonomiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do treści skargi, podkreślono, że pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od którego dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek jednorodzinny, zawierający w istocie jeden lokal mieszkalny, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku. "Wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku jednorodzinnym. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego. Z tej przyczyny nie może być wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym w zabudowie szeregowej typu B4, w zabudowie szeregowej położonym w K. przy ul. [...], dz. nr ewid.[...], obr. ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.). Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji, sprawa została rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 04.02.2025 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 21.11.2024 r. nr [...] odmawiające S. Sp. z o.o. sp.k. w L. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego budynku mieszkalnym jednorodzinnych jednolokalowym "typu B4" w zabudowie szeregowej położonym w K. , ul. [...] dz. nr ewid.[...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie skarżąca dnia 18.11.2024r. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego budynku mieszkalnym jednorodzinnych jednolokalowym "typu B4" w zabudowie szeregowej położonym w [...], ul. [...] dz. nr ewid.[...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...]. Jak trafnie zauważyło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, istotą problemu w niniejszej sprawie było to, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny. Inwestor zrealizował bowiem – co jest niesporne - budynek mieszkalny jednorodzinny i ten budynek jest lokalem mieszkalnym. Zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie miała wykładnia zawarta w uchwale Sądu Najwyższego z 19.11.2010 r., sygn. III CZP 85/10 (publ. OSNC 2011/5/57). Teza tej nadal aktualnej uchwały brzmi : "W budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu.". Uchwała ta zapadła na kanwie odmowy dokonania czynności notarialnej. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ustawodawca dostrzegł potrzebę rozróżnienia pomiędzy lokalami jako częściami budynków, które mają przymioty samodzielności oraz domami jednorodzinnymi, które stanowią cały budynek lub samodzielną jego część, wydzieloną pionowymi ścianami, niezależnie od liczby i sposobu wykorzystania poszczególnych w nich pomieszczeń. Opisywanie cech lokalu znajdującego się w budynku i wskazywanie na jego "samodzielność" jest uzasadnione wówczas, gdy istnieje potrzeba odgraniczenia tego lokalu od innych lokali i innych części budynku, w którym lokal się znajduje. Potrzeba takiego odgraniczenia samodzielnych lokali w budynku przez uczynienie ich zdatnymi do uzyskania statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne z tego względu, że różne osoby mogą korzystać z części budynku wyodrębnianych jako samodzielne lokale, różne osoby czynią na nie nakłady, pobierają z nich pożytki, a ostatecznie chcą je też uczynić przedmiotem obciążania i rozporządzania. Odwołanie się do konstrukcji odrębnej własności lokalu ma sens wówczas, gdy w budynku - poza lokalem, którego charakter jest analizowany z punktu widzenia zdatności do wyodrębnienia - znajduje się jeszcze choćby jeden lokal mający cechy samodzielności. W takim przypadku można wyodrębnić sferę interesów związanych z każdym z tych lokali oraz sferę takich interesów, które - ze względu na właściwości budynku i gruntu - muszą pozostać współwłasnymi w oznaczonych przez ustawę częściach. Jeżeli w budynku jest jeden samodzielny lokal, to fundamenty, mury zewnętrzne lub dach są tymi częściami budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie da się wówczas wskazać takich części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela budynku - lokalu. Skoro części budynku służące do wyłącznego użytku właściciela lokalu nie mogą być uznane za element nieruchomości wspólnej, to muszą stanowić część składową lokalu (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, OSNC 2009, nr 4, poz. 51). W rezultacie należy dojść do wniosku, że lokal pokrywa się wówczas fizycznie z budynkiem, gdyż wszystko w budynku jest lokalem lub częścią składową tego lokalu. Dalej Sąd Najwyższy wskazał, że wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Gdy nie jest możliwe przeprowadzenie podziału nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem, można mówić o samodzielności każdego z budynków w relacji do wszystkich pozostałych posadowionych na wspólnej nieruchomości gruntowej, a to wystarczy dla ustanowienia odrębnej własności lokali w poszczególnych budynkach. Pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008 r., IV CSK 402/07, że art. 46 § 1 k.c. nie upoważnia do twierdzenia, iż lokal zajmujący cały budynek nie może być odrębnym przedmiotem własności lub odrębnym przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu, może być zatem zaakceptowany w sytuacji, w której na tej samej działce gruntu posadowione są co najmniej dwa budynki, a nie ma możliwości takiego przeprowadzenia podziału, by powstały odrębne nieruchomości gruntowe z częściami składowymi - budynkami. Następnie Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jeżeli na wydzielonej działce gruntu znajduje się tylko jeden budynek, to prawo odrębnej własności lokali może powstać wówczas, gdy w budynku znajdują się przynajmniej dwa lokale o cechach lokali samodzielnych, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest powstanie prawa, które zostanie związane z odrębną własnością lokali, tj. prawa współwłasności części wspólnych budynku i gruntu. Zarówno skarżąca, jak i organy obu instancji, powoływały się na uzasadnienie powyższej uchwały SN podkreślając te fragmenty, które odpowiadały prezentowanej przez strony koncepcji prawnej. Organy podkreślały, że w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. Z kolei skarżąca wskazywała, że potrzeba odgraniczenia samodzielnego lokalu w budynku i uzyskanie statusu odrębnego przedmiotu prawa ma uzasadnienie społeczne i ekonomiczne, a wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Sąd podziela wykładnię prawa dokonaną w uchwale Sądu Najwyższego z 19.11.2010 r., sygn. III CZP 85/10 podkreślając, że uzasadnienie tej uchwały należy oceniać holistycznie (całościowo), a nie skupiając się jedynie na jego wybranych fragmentach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje pogląd, że co do zasady w budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu. Jednocześnie Sąd podziela pogląd Sądu Najwyższego, że wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki. Zarzuty skargi koncentrują się wokół charakteru relacji zachodzącej pomiędzy pojęciami samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz jednolokalowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego. Przy ustaleniu tej relacji trzeba w pierwszej kolejności odnieść się do przedmiotu i celu regulacji przepisów u.w.l. W tym względzie należy odwołać się do art. 1 ust. 1 u.w.l. oraz do art. 2 ust. 1 u.w.l. Według pierwszego z przywołanych przepisów: "Ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną." Zgodnie zaś z drugim ze wskazanych wyżej przepisów: "Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej »lokalami«, mogą stanowić odrębne nieruchomości." W przepisach tych jest mowa odpowiednio o ustanawianiu "odrębnej własności samodzielnych lokali" oraz o "odrębnej nieruchomości". W obu przypadkach chodzi o odrębność (lokalu) wobec pozostałej części budynku, w którym znajdują się lokale. Celem owego wyodrębnienia jest ustanowienie "nowego" przedmiotu własności z dotychczasowego, którym w tym przypadku jest budynek składający się między innymi z pomieszczeń odpowiadających definicji samodzielnego lokalu, określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l. Uwzględniając powyższe, wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnianie przez jednolokalowy mieszkalny budynek jednorodzinny wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, ponieważ z zaświadczenia o żądanej treści wynikałoby, że jednolokalowy mieszkalny budynek jednorodzinny może być wydzielony z pozostałej części budynku i stanowić nieruchomość odrębną od pozostałej części tego budynku, co z samej istoty jednolokalowego budynku nie jest możliwe (tak trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.07.2023 r. o sygn. II OSK 2645/20). Jednocześnie NSA w tym wyroku powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. (III CZP 85/10, OSNC 2011, nr 5, poz. 57) w której, jak już wspomniano przyjęto, że: "W budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu." Naczelny Sąd zaznaczył, że w uzasadnieniu przywołanej uchwały dopuszczono możliwość wykorzystania konstrukcji odrębnej własności lokali, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się poszczególne budynki. Jednak w kontrolowanej przez NSA sprawie podnoszono, że brak możliwości wydzielenia działek dla poszczególnych budynków znajdujących się na przedmiotowej działce wynika (tak jak w kontrolowanej przez Sąd orzekający niniejszej sprawie) z ustaleń planu miejscowego, nie zaś ze sposobu zabudowy gruntu, o którym mowa w powyższej uchwale. Analogiczna sytuacja jest w kontrolowanej sprawie, gdyż w zażaleniu i skardze skarżąca wskazała, że na działce gruntu nr [...] wybudowanych zostało 91 budynków, przy czym z uwagi na ograniczenia w podziale nieruchomości zawarte w §11 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi K. , w obrębie działek nr ewid. gruntu [...] nie jest możliwe dokonanie podziału działki, na której wybudowane zostały wskazane wyżej budynki. Zgodnie z treścią §11 powyższej uchwały minimalna wielkość działki dla budynku w zabudowie szeregowej określona została na 200 m2, który to warunek nie może zostać w niniejszej sprawie spełniony. Tak więc brak możliwości wydzielenia działek dla poszczególnych budynków znajdujących się na przedmiotowej działce nr [...] wynika z ustaleń planu miejscowego, nie zaś ze sposobu zabudowy gruntu, o którym mowa w uchwale SN, co wyklucza zastosowanie wskazanego przez SN wyjątku od zasady : "W budynku, który obejmuje tylko jeden lokal, nie można ustanowić odrębnej własności tego lokalu." Ustawodawca w art. 2 ust. 3 u.w.l. określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest zobowiązany zweryfikować na podstawie posiadanych dokumentów nie tylko, czy lokal spełnia przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), ale równocześnie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Wskazane przez ustawodawcę kryteria materialne wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu potwierdzają, że elementem obligatoryjnym dokonywanego przez starostę badania jest ocena posiadania przez dany lokal powyższej cechy formułowanej na płaszczyźnie prawnej odnoszonej do jego zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu wynikającymi z planu miejscowego lub rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych w razie braku uchwalenia tego aktu prawa miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 1541/22, publ. LEX nr 3842711 oraz w wyroku z dnia 3 lipca 2024 r. o sygn. II OSK 929/23, publ. LEX nr 3746534). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.03.2025 r. o sygn. II OSK 2123/23 (publ. CBOSA) także oceniał (analogicznie jak w niniejszej sprawie) problem, czy można wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie w całości wolno stojącym budynkiem jednorodzinnym (jednolokalowym) w zabudowie szeregowej. NSA wskazał, że pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność. Jeśli przedmiotem własności jest budynek, zawierający w istocie jeden lokal, to nie ma mowy o samodzielności tego lokalu, skoro nie może on podlegać wyodrębnieniu. Nie mamy do czynienia z "wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku izby (...)", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro ściany lokalu miałyby odpowiadać wprost wszystkim ścianom budynku. "Wydzielenie" następuje z określonej całości, a zatem nie ma możliwości uznania za wydzielone, wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku. Konstrukcja odrębnej własności lokalu ma sens tylko wówczas, gdy w budynku znajduje się więcej niż jeden lokal mający cechy samodzielności. W przepisach art. 1 ust. 1 u.w.l. oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. jest mowa odpowiednio o ustanawianiu: "odrębnej własności samodzielnych lokali" oraz o "odrębnej nieruchomości". W obu przypadkach chodzi o odrębność (lokalu) wobec pozostałej części budynku, w którym znajdują się lokale. Celem owego wyodrębnienia jest ustanowienie "nowego" przedmiotu własności z dotychczasowego, którym w tym przypadku jest budynek składający się między innymi z pomieszczeń odpowiadających definicji samodzielnego lokalu, określonej w art. 2 ust. 2 u.w.l. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2645/20, LEX nr 3619675). Sąd ten w pełni podzielił ocenę prawną przyjętą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r. o sygn. akt III CZP 85/10. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku interpretacji dalszej części ww. uchwały Sądu Najwyższego z 19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 85/10, w której to wskazano, że: "wykorzystanie konstrukcji odrębnej własności lokali może być uzasadnione także wówczas, gdy na wydzielonym gruncie postawiony jest więcej niż jeden budynek, a sposób zabudowy gruntu nie pozwala na przeprowadzenie podziału prowadzącego do powstania samodzielnych nieruchomości gruntowych, na których znalazłyby się części składowe - poszczególne budynki", NSA trafnie zauważył, że kwestia posadowienia kilku budynków na jednej nieruchomości gruntowej, czy też brak możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej, nie są okolicznościami, które organ mógłby badać w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wprawdzie, organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym, (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające, jak stanowi art. 218 § 2 k.p.a., jednak nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające jest jedynie postępowaniem pomocniczym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje ten pogląd podkreślając, że z li tylko specyfiki postępowania o wydanie zaświadczenia wynika, że Starosta nie mógł rozstrzygać spornej kwestii, czy dopuszczalne jest wydzielenie samodzielnego lokalu mieszkalnego w jednolokalowym jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Tak więc badanie wskazanych przez skarżącą Spółkę w skardze okoliczności wykraczałoby poza kompetencje organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Z podanych wyżej przyczyn organy nie mogły również badać, czy możliwe jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, na której posadowione są budynki w kontekście stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu ww. uchwały. Oceniając znaczenie przywoływanej powyżej uchwały Sądu Najwyższego dla badanej sprawy należy podkreślić, iż dotyczyła ona sytuacji, w której notariusz odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej sporządzenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz umowy przeniesienia tego prawa na współwłasność osób fizycznych w celu zrealizowania roszczenia wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tymczasem, co istotne, kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Jak już wspomniano w takim postępowaniu, zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z podanych wyżej przyczyn organy nie mogły badać, czy możliwe jest przeprowadzenie podziału nieruchomości, na której posadowione są budynki w kontekście stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnieniu ww. uchwały. W ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta powinien zbadać spełnienie przez lokal wymogu samodzielności lokalu w sensie technicznym i funkcjonalnym oraz w sensie prawnym w zakresie określonym w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. Nie oznacza to jednak, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi. Obowiązkiem starosty jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają ustanowienie odrębnej własności lokalu. Natomiast w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia (jak w niniejszej sprawie), starosta nie może dokonywać ocen prawnych. Ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (tak słusznie wyrok NSA z dnia 26 lutego 2024 r. o sygn. II OSK 1415/21, publ. LEX nr 3793037). Podsumowując należy wskazać, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny, a w ocenie Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sytuacji skarżący może zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli uważa, że jego zapisy naruszają jego interes prawny. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.