IV SA/Po 469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. I. W. (zwana dalej: skarżąca) złożyła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] (zwanej dalej: decyzja Burmistrza) zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Krotoszynie, składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...], arkusz mapy nr [...], stanowiącej własność S. Z. (Z.), wydzielającej następujące działki: nr [...] (o pow. [...]ha) i [...] (o pow. [...]ha). Skarżąca wskazała, że warunkiem podziału było to, by w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż którego miała przebiegać nowa granica nie było otworów okiennych i drzwiowych. Według skarżącej natomiast dokonano podziału pomimo tego, że ściana szczytowa budynku usytuowanego na działce nr [...]będącej obecnie własnością skarżącej (akt notarialny Repertorium A nr [...]) posiada otwory okienne. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (zwane dalej: SKO, Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2010 r. zgodnie z wnioskiem, wskazując na stan faktyczny opisany we wniosku i stwierdzając, że decyzja podziałowa jest niezgodna z postanowieniem opiniującym podział (z dnia [...] października 2010 r.), które zawierało klauzulę braku w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż której będzie przebiegała nowa granica, otworów okiennych i drzwiowych. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w celu zbadania zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż na dzień wydania decyzji otwory, o których była mowa powyżej, zostały zamurowane. Jednocześnie po dokonaniu podziału decyzją Burmistrza działka nr [...]została nabyta (akt notarialny Repertorium A nr [...]) przez Z. T., a następnie darowana przez nią P. i D. D. (akt notarialny Repertorium A nr [...]). Zdaniem organu w tym stanie prawnym uznać należało, że decyzja Burmistrza (podziałowa) wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na tym, że część nieruchomości powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza przeszła na własność innej osoby i to w wyniku czynności cywilnoprawnej, której skutków nie można usunąć w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie było prawnie dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...]Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (zwanego dalej: SKO, Kolegium) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że S. Z., wnosząc o dokonanie podziału jednocześnie oświadczył, iż w ścianie szczytowej budynku nie ma otworów. Jak wskazało SKO, obecnie S. Z. w oświadczeniu złożonym w dniu [...] maja 2014 roku potwierdził zamurowanie tych okien w dniu złożenia oświadczenia. W piśmie datowanym [...] lipca 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie potwierdził, na podstawie wizji dokonanej w dniu [...] czerwca 2014 roku, zamurowanie trzech otworów okiennych. Kolegium wywodziło, że kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i poprzedzona postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku opiniującym projektowany podział. Postanowienie to zaś zawiera uwagę mówiącą o tym, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż którego będzie przebiegała granica działek nie będzie otworów okiennych i drzwiowych. W ocenie organu analiza zebranego materiału wskazuje, że kwestionowana decyzja odpowiada wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i nawet brak realizacji uwagi zawartej w postanowieniu opiniującym, nie jest warunkiem uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Jego zdaniem spełnienie warunku, opisanego w uwadze zawartej w postanowieniu, może być zrealizowane w każdym czasie i to już po wydaniu decyzji podziałowej. W związku z wydaniem powyższej decyzji skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że SKO w żaden sposób nie wyjaśniło, dlaczego wycofało się ze swego pierwotnego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2014 r., tj. z oceny, że "organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale co oznacza, że treść postanowienia przesądza o rozstrzygnięciu sprawy". Podniosła również, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana stanu faktycznego (zamurowania okien wbrew woli właścicielki). SKO winno wziąć pod uwagę stan rzeczywisty na dzień [...] grudnia 2010 r., w którym to dniu zatwierdzono podział po ścianach z otworami i to zarówno po ścianie szczytowej z otworami okiennymi, ale także po ścianie tylnej stodoły, w której to ścianie znajdują się trzy bramy, dwa okna i drzwi. Kolejno skarżąca podniosła, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do faktu usytuowania granicy po ścianie tylnej stodoły, w której to ścianie znajdują się trzy bramy, dwa okna i drzwi. Nie odniosło się również w żaden sposób do zarzutów związanych ze sporządzeniem protokołu przyjęcia granic, a także bezprawnego podziału użytku rolnego z klasą gleby RIIIb. Decyzją z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. w mocy. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i przeprowadził wywód w przedmiocie trwałości decyzji administracyjnych oraz przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jak również wskazał na treść art. art. 156 § 2 Kpa podkreślając, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone, w świetle art. 156 § 2 k.p.a., jedynie wobec decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem organu wprawdzie w chwili wydania decyzji podziałowej nie został spełniony warunek przewidziany w postanowieniu opiniującym, to jednak po jej wydaniu S. Z. zrealizował go, zamurowując otwory w ścianie szczytowej, jak również decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wskazało, że na podstawie art. 158 § 2 Kpa stwierdza jedynie fakt wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. z naruszeniem prawa, która to decyzja jednak z ww. względów nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium uznało pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem pełnomocnika wyrażonym w uzasadnieniu skargi, decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazał też, że zgadza się ze stanowiskiem SKO wyrażonym w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2015 r., zgodnie z którym "Kolegium na podstawia art. 158 § 2 kpa stwierdza jedynie fakt wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. z naruszeniem prawa, która to decyzja jednak z ww. względów nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego." Istotą sporu jest jednak to, że pomimo ustalenia przez SKO przesłanek pozytywnych i jednocześnie jednej z negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, SKO nie wydało decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (tj. decyzji na podstawie art. 158 § 2 kpa). Skutkiem bowiem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 kpa. Konsekwencja takiego uregulowania jest to, że ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 kpa dochodzić naprawienia szkody (art. 4171 § 2 Kc). Ponadto pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2014 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W braku uzasadnionych podstaw skarga podlega oddaleniu (art. 151 Ppsa). Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona skargą decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kontroli dokonywanej zarówno przez organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Zaakcentować w związku z tym należy, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, bez względu na to czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w jej wniosku (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 2376/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/08, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 562/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Krotoszynie, składającej się z działki nr [...]o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...], arkusz mapy nr [...], wydzielającej następujące działki: nr [...] (o pow. [...]ha) i [...] (o pow. [...]ha). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1-3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podmiotem uprawnionym do opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi jest, stosownie do treści art. 93 ust. 4 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 Ugn w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, iż prowadzone jest w ramach jednego postępowania administracyjnego ma zatem dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3099/14, LEX nr 1746065). Wydanie stosownej opinii w trybie art. 93 ust. 4. Ugn, nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Istota postanowienia opiniującego powoduje, że postępowanie może zakończyć się na tym etapie. W niniejszej sprawie postanowieniem opiniującym z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz Krotoszyna stwierdził zgodność proponowanego podziału nieruchomości – dz. [...]z ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza Krotoszyna/ W postanowieniu tym organ poczynił również "Uwagę", że "podziału dokonuje się pod warunkiem, że w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż którego będzie przebiegała nowa granica brak jest otworów okiennych i drzwiowych, a spadki połaci dachowych nie są skierowane na nowo tworzoną granicę.". Sąd stwierdza, że poza granicami niniejszej sprawy jest ocenianie prawidłowości powyższego postanowienia, które pozostaje w obrocie prawnym i z tego względu było dla organu wiążące. Faktem natomiast pozostaje, że w dniu [...] października 2012 r. S. Z., ówczesny właściciel działki zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza o wydanie postanowienia wszczynającego podział jego nieruchomości – dz. [...], jednocześnie oświadczając, iż w ścianie szczytowej budynku gospodarczego nie ma otworów okiennych, ani drzwiowych. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem pozostawał on w uzasadnionym przekonaniu o ziszczeniu się warunku określonego w postanowieniu opiniującym, a warunkującego zatwierdzenie podziału nieruchomości. Tymczasem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzorczy prowadzący to postępowanie, może kontrolować kwestionowaną decyzję pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, najpóźniej jednak w dacie wydania tej decyzji, a nie późnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1252/04, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu okoliczność istnienia lub nie otworów okiennych, czy drzwiowych w ścianie szczytowej budynku mogłaby stanowił okoliczność podlegającą badaniu w ramach postępowania wznowieniowego, w kontekście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lub 5 Kpa, zgodnie z którymi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a skarga, na podstawie art. 151 Ppsa podlega oddaleniu.