II OSK 2376/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 593/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 593/10, oddalił skargę [...] S. A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Gminy Warszawa-Białołęka decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kolektora tłocznego kanalizacji sanitarnej D110 o długości 1117 m. w pasie drogowym ulic: Animuszu, Przylesie, Czajki i Łącznikowej; kolektora tłocznego kanalizacji sanitarnej D90 i D200 o długości 438 m w ul. Przylesie; pompowni ścieków P1, P2 i P3; kanalizacji deszczowej D400 i D800 z pompownią dla odprowadzenia wód opadowych do "Strugi Jabłonna" dla realizowanego osiedla mieszkaniowego i supermarketu "Selgros" oraz planowanego zespołu handlowo-usługowego na terenie położonym w Warszawie pomiędzy ulicami: Modlińska, Animuszu, Przylesie i Jana Husa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta została wydana pomimo braku dokonania wszystkich uzgodnień (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bez dokonania odpowiednich sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), oraz pomimo braków we wniosku o pozwolenie na budowę, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...]. W ocenie Wojewody Mazowieckiego brak uzyskania stosownych uzgodnień projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Tym samym wnioskująca Wspólnota nie wykazała aby kwestionowana decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może ograniczyć się jedynie do oceny zarzutów w nim zawartych, tak jak uczynił to Wojewoda Mazowiecki, bowiem organ nadzorczy obowiązany jest zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy niezależnie od treści żądania oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki z art.156 § 1 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji nie zbadał więc zgodności kontrolowanej decyzji i zatwierdzonych nią projektowanych rozwiązań z przepisami prawa oraz decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda Mazowiecki nie dokonał oceny kontrolowanej decyzji pod kątem innej, niż rażące naruszenie prawa, przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał ponadto na braki w dokumentacji, które uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. w Z., podnosząc, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest zasadne rozpoznanie poza zarzutami zawartymi we wniosku również innych okoliczności faktycznych związanych z decyzją ostateczną. Odnosząc się do kwestii braków w dokumentacji strona skarżąca wskazała, że sprawa dotyczy postępowania toczącego się przed kilkunastu laty, stąd takie braki mogły zaistnieć już znacznie później, z najrozmaitszych powodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Wojewoda Mazowiecki, prowadząc postępowanie nieważności decyzji, nie wyjaśnił kilku podstawowych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowość przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu dopiero po ich ustaleniu możliwe będzie wydanie rozstrzygniecie w sprawie zarówno przez organ pierwszej, jaki i drugiej instancji. Organ nadzorczy, jeżeli oceniał decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...] pod względem rażącego naruszenia prawa, winien zdaniem Sądu nie tylko zbadać, czy decyzja ta narusza rażąco art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz także, czy pozwolenie na budowę zostało wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji wskazywał na braki w dokumentacji dotyczącego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. na niewłaściwą formę projektu zagospodarowania terenu oraz brak oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby przyjąć, iż inwestor złożył takie oświadczenie, czy też nie. Ponadto nie ustalił, czy uzyskany do celów dowodowych egzemplarz archiwalny projektu budowlanego winien odpowiadać swoją formą oryginałowi projektu budowlanego, tj. posiadać właściwe opieczętowanie w zakresie sprawdzenia projektu, określenia jako załącznik do decyzji oraz posiadać wymagany przepisami prawa projekt zagospodarowania terenu. Wyżej wymienione braki dowodowe uniemożliwiają, w ocenie Sądu, dokonanie weryfikacji decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Białołęka z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], pod względem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła firma [...] S. A. z siedzibą w Z., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie koncepcji konieczności zbadania przez organ wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w sytuacji, gdy organ nie doszukał się rażącego (oczywistego) naruszenia prawa. W oparciu o wskazany zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organ administracji, po ustaleniu braku rażącego naruszenia prawa, nie musi ponownie analizować całokształtu materiału dowodnego i ponawiać dalszych, niezasadnych czynności, gdyż takie rozumienie trybu nadzwyczajnego godzi zarówno w zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie jest niezasadna, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne. Fakt, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kontroli dokonywanej zarówno przez organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art.156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji, organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia rażącego naruszenia prawa odnosi się tylko do przesłanki nieważności postępowania wymienionej w pkt 2 ww. artykułu. Wystąpienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie jest powiązane z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to ciężkie, kwalifikowane i nie budzące wątpliwości naruszenie przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym jest autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki, natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest to, czy ta autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego nie została dokonana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa. Ta odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/10). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być uznane za rażące naruszenie w rozumieniu ww. przepisu. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/10). Nie wszystkie wskazania Sądu I instancji wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dają podstawę do uznania ich za rażąco naruszające prawo. Przede wszystkim wskazać należy, iż takiego charakteru nie można przypisać okoliczności, iż w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę złożyła [...] z o.o., a w decyzji skrótowo wskazano Spółkę [...] z o.o. Z pewnością również kwestia uzgodnień i opinii nie może być podstawą nieważności, albowiem braki te stanowią podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Nie zmienia to jednakże faktu, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego we własnym zakresie, bo oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie postępowania praktycznie w całości. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze, tak zwykłe jak i nadzwyczajne, jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może zatem wchodzić w rolę organu I instancji załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do kontroli instancyjnej rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.