II OSK 1949/10

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. - następcy prawnego E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/10 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...] z dwoma bramami od strony ul. M. w L., będącej własnością B. i Z. K. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wywodził o konstrukcji nadzwyczajnego trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnego. Organ wskazał, że E. W. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z wnioskiem m.in. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...] z dwoma bramami od strony ul. M. w L., będącej własnością B. i Z. K. W dniu 27 listopada 2008 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], należącej do B. i Z. K., położonej w L. przy ul. M. Kontrola dotyczyła m.in. legalności wybudowania ogrodzenia z dwoma bramami od strony ul. M. w L. Ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie z wymaganym prawem zgłoszeniem, dokonanym przez inwestora w Starostwie Powiatowym w Krotoszynie, pismem z dnia [...] maja 2004 r. Z uwagi na powyższe, nie stwierdzono przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności wybudowania ogrodzenia. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...], będącej własnością B. i Z. K., z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] lutego 2010 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z [...] czerwca 2009 r. jest prawidłowa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krotoszynie nie jest obarczona żadna z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "w ogóle nie wypowiedział się na temat np. przesłanek, którymi kierował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie umarzając postępowanie w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia", organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, iż postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 k.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej odnośnie wskazania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji częściowo błędnej podstawy prawnej, tj. art. 157 § 3, który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że błędne powołanie określonego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności organ I instancji wskazał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dla stwierdzenia, że nastąpiło res iudicata istotne jest stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość musi dotyczyć także przedmiotu, tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto między tymi samymi stronami. W przedmiotowej sprawie wydanie dwóch decyzji było błędne lecz nie wyczerpuje to przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Decyzje te miały dwa odrębne zakresy albowiem w jednej z nich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się co do wniosku E. W. z żądaniem przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego i kwestie posiadania przez E. W. przymiotu strony w drugiej natomiast merytorycznie co do legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Dalej Sąd wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] czerwca 2009 r. organy nadzoru budowlanego oceniły, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Szczególną uwagę – w związku z zarzutem skarżącej organy (zwłaszcza organ I instancji) zwróciły na ocenę, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzając brak takiego naruszenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalając, że nie zaistniała tożsamość sprawy organ I instancji wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy. Sąd w pełni podzielił to stanowisko, wywodząc, że organ trafnie wskazał, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może nastąpić jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż ta sama sprawa została rozstrzygnięta dwoma decyzjami z tym, że pierwsza z tych decyzji posiada walor ostateczności. Tożsamość ta – dodatkowo będzie istniała wówczas gdy w sprawach wystąpią te same podmioty oraz dotyczyć one będą tego samego przedmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione. I tak: niesporne jest, iż w dniu 25 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie wydał dwie decyzje: jedną o znaku: [...], mocą której umorzył postępowanie administracyjne wywołane podaniem skarżącej z dnia 3 listopada 2008 r., z tym że zarówno z sentencji decyzji jak i z jej uzasadnienia bezspornie wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu była jedynie kwestia przymiotu strony E. W.. Druga decyzja z tej samej daty o znaku [...] (kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym) również umarzała postępowanie, jednak z treści jej uzasadnienia bezspornie wynika, że organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie (nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego). A zatem obie te decyzje miały inny przedmiot, rozstrzygały inne kwestie. Powyższe skutkowało przyjęciem braku tożsamości tych spraw. Dodatkowo Sąd wywodził, że z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy pierwsza z wydanych decyzji (w tym wypadku zdaniem skarżącej decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności) jest decyzją ostateczną. W sprawie bezspornym jest, iż żadna z omawianych decyzji nie miała waloru ostateczności skoro wydane były w tej samej dacie. W konsekwencji powyższego prawidłowo organy uznały, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczności sprawy nie wskazują ażeby wystąpiły również inne, kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane wykonane były zgodnie ze zgłoszeniem a zatem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne i nie odnosi się do zarzutów odwołania co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. jednakże naruszenie powyższego przepisu postępowania nie miało wpływu (tym bardziej istotnego) na wynik sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skoro organ ten utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy a w uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji to nie może ulegać wątpliwości, że podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W przeciwnym razie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowałby się do spornych kwestii tak jak do błędnie wskazanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. E. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawę kasacji wskazała naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostrzeżeni tego, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – stronie nie została doręczona zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie znak [...]. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnej w kwocie 560 zł. W uzasadnieniu wywodziła, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale także w czynnościach decydujących, który to udział jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny winien uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 134 § 1 "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma ograniczony przedmiot do ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, które są podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, o odrębnym przedmiocie rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym jest autorytatywne konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki, zaś przedmiotem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie czy to autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego nie została dokonana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem. Ta odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tylko zatem jeżeli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności zostały naruszone w sposób kwalifikowany przepisy prawa procesowego, których rodzaje wylicza enumeratywnie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, sąd administracyjny może stosować środek – uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyprowadzając zastosowanie uregulowanego w tym przepisie środka z niedoręczenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takich podstaw nie daje art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.