VII SA/Wa 593/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], Burmistrz [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kolektora tłocznego kanalizacji sanitarnej D110 o długości 1117 m w pasie drogowym ulic: [...]; kolektora tłocznego kanalizacji sanitarnej D90 i D200 o długości 438 m w ul. [...]; pompowni ścieków P1, P2 i P3; kanalizacji deszczowej D400 i D800 z pompownią dla odprowadzenia wód opadowych do "S." dla realizowanego osiedla mieszkaniowego i supermarketu "S." oraz planowanego zespołu handlowo-usługowego na terenie położonym w W. pomiędzy ulicami: [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...], wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta została wydana pomimo braku dokonania wszystkich uzgodnień (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bez dokonania odpowiednich sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), oraz pomimo braków we wniosku o pozwolenie na budowę, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...]. W ocenie Wojewody [...] brak uzyskania stosownych uzgodnień projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ nadzorczy powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 grudnia 1986 r. sygn. akt II SA 1035/86 (publ. ONSA 1986/2/72) oraz z dnia 18 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 116/97 (publ. LEX nr 46651). Ponadto organ I instancji wskazał, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zaopiniowało dokumentację techniczną, co wynika z treści pisma z dnia 28 listopada 1997 r. (znak: [...]). Z tych względów w opinii Wojewody [...], wnioskująca Wspólnota Mieszkaniowa (w jej skład wchodzą, jako współwłaściciele działki nr [...], wszyscy właściciele lokali budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...]) nie wykazała, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...], wskazując - jak w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - na brak uzgodnienia projektu. Dodatkowo Wspólnota podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt nie spełniającej norm technicznych przepompowni. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może ograniczyć się jedynie do oceny zarzutów w nim zawartych, tak jak uczynił to Wojewoda [...], bowiem organ nadzorczy obowiązany jest zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy niezależnie od treści żądania oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. A zatem w niniejszej sprawie nie wystarczy dokonanie analizy kontrolowanej decyzji wyłącznie pod kątem zarzutów podnoszonych przez skarżącą Wspólnotę, ponieważ rozpoznanie wniosku Wspólnoty winno wiązać się z oceną, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza inne przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) oraz przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji nie zbadał więc zgodności kontrolowanej decyzji i zatwierdzonych nią projektowanych rozwiązań z przepisami prawa oraz decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda [...] nie dokonał również oceny kontrolowanej decyzji pod kątem innej, niż rażące naruszenie prawa, przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał ponadto na braki w dokumentacji, które uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest jedną z przesłanek nieważnościowych. W dokumentacji brak jest m.in.: projektu budowlanego oznaczonego we właściwy sposób, tj. jako załącznik do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...]; projektu zagospodarowania terenu, co uniemożliwia dokładne ustalenie przebiegu inwestycji i numerów działek inwestycyjnych. W oparciu o inne dokumenty znajdujące się aktach sprawy, ustaleń tych nie można poczynić. W dokumentacji brak jest również dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S.A. w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest zasadne rozpoznanie poza zarzutami zawartymi we wniosku również innych okoliczności faktycznych związanych z decyzją ostateczną. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej. Odnosząc się do tzw. "braków dokumentacji", strona skarżąca wskazała, że sprawa dotyczy postępowania toczącego się przed kilkunastu laty, stąd takie braki mogły zaistnieć już znacznie później, z najrozmaitszych powodów. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ nadzorczy winien ocenić, wyłącznie pod kątem możliwości rażącego naruszenia prawa, ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., a nie pod kątem ponownej analizy postępowania, jak w omawianym przypadku, tj. w kwestiach, które nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. LexPolonica nr 2056325 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Wojewoda [...], prowadząc postępowanie nieważnościowe, nie wyjaśnił kilku podstawowych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowość przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu dopiero po ich ustaleniu możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygniecie w sprawie zarówno przez organ pierwszej, jaki i drugiej instancji. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które rządzi się swoimi prawami. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej żaden z przepisów prawa nie zwalnia organu nadzorczego od obowiązku oceny kontrolowanej decyzji w oparciu o wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie, czy postępowanie to toczy się na wniosek strony, czy też z urzędu. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie nieważnościowe winno więc zmierzać do oceny kontrolowanej decyzji pod względem wszystkich przesłanek nieważnościowych. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie nieważnościowe można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W innym wypadku, ocena decyzji - tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie - tylko w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodowałaby, że mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której pomimo przeprowadzonego postępowania nieważnościowego mogłaby istnieć w obrocie prawnym decyzja z innymi wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, tym bardziej, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponowna ocena decyzji administracyjnej w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. obarczona byłaby wadą nieważności. Dodatkowo wskazania wymaga, że pomimo, iż Wojewoda [...] dokonał oceny decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], wyłącznie pod względem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, które konieczne były do dokonania prawidłowej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o tą przesłankę. Charakter postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien przede wszystkim sprowadzać się do oceny tej decyzji w oparciu o przepisy prawa budowlanego z daty jej wydania. A zatem organ nadzorczy jeżeli oceniał decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], pod względem rażącego naruszenia prawa, to winien nie tylko zbadać, czy decyzja ta narusza rażąco art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz także, czy pozwolenie na budowę zostało wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 32. ust. 4 pkt 1 i 2). Ponadto organ nadzorczy winien zbadać, czy nie naruszono rażąco art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; oraz czy projekt budowlany swoją formą opracowania nie narusza rażąco art. 34 Prawa budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany, dokonując odpowiednich sprawdzeń o jakich mowa w art. 35 Prawa budowlanego, nie naruszył rażąco prawa. W tym miejscu wskazania wymaga, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji wskazywał na braki w dokumentacji dotyczącego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. na niewłaściwą formę projektu zagospodarowania terenu oraz brak oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby przyjąć, iż inwestor złożył takie oświadczenie, czy też nie. Ponadto nie ustalił, czy uzyskany do celów dowodowych egzemplarz archiwalny projektu budowlanego winien odpowiadać swoją formą oryginałowi projektu budowlanego, tj. posiadać właściwe opieczętowanie w zakresie sprawdzenia projektu, określenia jako załącznik do decyzji oraz posiadać wymagany przepisami prawa projekt zagospodarowania terenu. Jak wynika z powyższych rozważań ww. braki dowodowe uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], pod względem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wobec nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę [...] w znacznej części organ odwoławczy prawidłowo również wskazał na niewyjaśnienie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy wniosek o pozwoleniu na budowę został złożony przed złożeniem wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne jest więc poddanie tych okoliczności ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z powyższego, charakter prawny potencjalnych naruszeń prawa może oznaczać w okolicznościach niniejszej sprawy, że ewentualna ich ocena dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogłaby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Taka sytuacja mogłaby pozbawić strony postępowania możliwości oceny tych faktów prawnych w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1997 r., Nr [...], winien mieć na uwadze aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto wskazania wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [...] błędnie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 grudnia 1986 r. sygn. akt II SA 1035/86 (publ. ONSA 1986/2/72) oraz z dnia 18 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 116/97 (publ. LEX nr 46651), ponieważ uzgodnienie projektu budowlanego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa budowanego nie stanowi sytuacji o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., czy też w art. 106 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 21 września 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1913/97 (publ. LexPolonica nr 345399, Glosa 2000/9 str. 45, Wokanda 2000/6 str. 36) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wprost wskazał, że "w zakresie uzgodnienia przez inwestora projektu budowlanego pod względem wymagań sanitarnych nie stosuje się trybu przewidzianego w art. 106 § 1-6 k.p.a.". Za uzyskanie wymaganego prawem stanowiska innego organu można uznać, np. decyzję właściwego organu o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącą oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, o ile takie stanowisko wymagane byłoby przepisami prawa. Okoliczności te nie zostały jednak wyjaśnione przez organ I instancji, dlatego też brak było podstaw do powołania się na ww. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.