II OSK 1501/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. i E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 100/10 w sprawie ze skargi H. W. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 1501/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 100/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. W. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 Kpa po rozpatrzeniu wniosku H. W. i E. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Sławnie z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i K. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] przy ul. G. nr [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymogi art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym zabrakło oceny projektanta oraz wykazania przez niego możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między planowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania względem działki sąsiedniej. W ocenie organu, uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ze względu na możliwość analogicznej rozbudowy działki sąsiedniej, zagwarantowanej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r. Ponadto, zdaniem Wojewody, budynek wnioskodawców – w części, w której mogłoby występować zakłócenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń – jest oznaczony w planie sytuacyjnym symbolem, odnoszącym się do budynków gospodarczych, a więc nie jest przeznaczony na stały pobyt ludzi. Organ wskazał również, że ocena autentyczności podpisu wnioskodawców, znajdującego się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. i E. W., utrzymał w mocy powyższą decyzję stwierdzając, że sporny obiekt budowlany jest zgodny z warunkami ustanowionymi w tej decyzji, a inwestycja nie wykracza poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego. Ponadto w decyzji podano, że zacienienie działki nie może być podstawa kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ Prawo budowlane normuje jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych. Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. i E. W., uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie kwestii zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodności Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. i E. W. w związku z powyższym wyrokiem Sądu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, dotyczącym wymogu nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego. W ocenie organu, wysokość zatwierdzonej rozbudowy nawiązuje do wysokości istniejącego wcześniej budynku w najwyższym jego punkcie. Organ podał, że skoro wysokość istniejącego wcześniej budynku była zróżnicowana, to do zachowania warunku dotyczącego wysokości projektowanej rozbudowy wystarczy, aby wysokość planowanej inwestycji mieściła się w przedziale wyznaczonym pomiędzy najwyższym, a najniższym punktem istniejącego wcześniej budynku. Organ stwierdził także, iż zgodnie z postanowieniami decyzji Burmistrza Miasta Sławno z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ściany przedmiotowej inwestycji znajdujące się przy granicach działek sąsiednich nie mają otworów okiennych ani drzwiowych. Ponadto, zdaniem organu, z analizy planu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza linii określonych w załączniku graficznym do ww. decyzji. W ocenie organu, kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. W. i E. W., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 Kpa i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia prawa, w tym: - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), - przepisów § 10, 12 ust. 1 i 6 oraz 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w zw. z art. 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), - art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy naruszył wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 18 marca 2009 r., gdyż ogólnikowe stwierdzenia w zaskarżonej decyzji nie spełniają obowiązku nałożonego przez Sąd. Ponadto organ administracyjny nie przeprowadził dowodów, które mogły służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowa rozbudowa doprowadziła do powstania budynku w częściach działki gdzie uprzednio nie istniała żadna zabudowa, ani nawet fundamenty. Doprowadziła też do powstania na granicy działek muru o znacznej wysokości. Zdaniem Skarżących organ nie porównał załączonego do projektu budowlanego planu sytuacyjnego z rzeczywistym stanem nieruchomości, co skutkowało wadliwym wnioskiem, że budynki pozbawione światła mają charakter pomieszczeń gospodarczych. Zdaniem skarżących, organ udzielający pozwolenia na budowę naruszył swój obowiązek ustanowiony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wydał decyzję opartą na nieważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co naruszył prawo w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie innych kwestii, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym jest zawężony i następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy. Sprawa niniejsza była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, wskazując, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie kwestii zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z zapisem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym nawiązania do istniejącej architektury i wysokości zabudowy, gdyż nie wskazał relacji wysokości zabudowy istniejącej i projektowanej. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej wypowiedzi organu - w związku z podniesionym zarzutem o niezachowaniu warunku dotyczącego nawiązania projektowanej inwestycji do istniejącej zabudowy - stanowi o niewyjaśnieniu kwestii zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozstrzygając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym wymogu nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż wysokość zatwierdzonej rozbudowy nawiązuje do wysokości istniejącego wcześniej budynku w najwyższym jego punkcie. W ocenie organu, skoro wysokość istniejącego wcześniej budynku była zróżnicowana, to do zachowania warunku dotyczącego wysokości projektowanej rozbudowy wystarczy, aby wysokość planowanej inwestycji mieściła się w przedziale wyznaczonym pomiędzy najwyższym, a najniższym punktem istniejącego wcześniej budynku. W tym zakresie organ dokonał porównania rysunku nr 2 "Inwentaryzacja techniczna budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w m. S." z rysunkiem nr 2 projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji uznał, że biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 stwierdzić należy, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Organ dokonał bowiem właściwej interpretacji zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku Sądu oraz zrealizował je prawidłowo. Kwestia zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez organ wyjaśniona, a zatem brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z treścią art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 77 i 107 Kpa nie jest więc zasadny. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. i E. W. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1/ art. 34 ust 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zatwierdzony decyzją Starosty Sławieńskiego z dnia [...] maja 2001 r. projekt budowlany spełnił wymagania określone w decyzji Burmistrza Miast Sławno o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2000 r. , podczas gdy projekt ten naruszył warunek decyzji w zakresie, w którym decyzja przewidywała rozbudowę na istniejących fundamentach; 2/ art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./poprzez uznanie, że decyzja Starosty Sławieńskiego z dnia 7 maja 2001 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja Burmistrza Miasta Sławno z dnia [...] listopada 2000 r. wydana została bez ważnej podstawy prawnej i obarczona jest wadą prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że rozmiar niezgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a zatwierdzonym projektem budowlanym świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa zgodnie ze skarżoną decyzją doprowadziła do powstania budynku w częściach działki, gdzie nie istniała żadna zabudowa ani fundamenty. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podnosi się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. art. 34 ust 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany spełnił wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy projekt ten naruszył warunek decyzji w zakresie, w którym decyzja przewidywała rozbudowę na istniejących fundamentach oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w niniejszej sprawie oparciu o ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja ta wydana została bez ważnej podstawy prawnej i obarczona jest wadą prawną. Zarzuty sformułowane przez wnoszących skargę kasacyjna są nieuprawnione z następujących względów. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej decyzja Burmistrza Miasta Sławno z dnia 6 listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje jako warunku, rozbudowy przedmiotowego budynku na istniejących fundamentach. Nie można zatem skutecznie zarzucić kontrolowanej decyzji, że w tym zakresie niezgodna była z ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Na marginesie zaznaczyć należy, iż gdyby taki warunek przewidywała nie oznaczałoby to automatycznie, że wadą nieważności dotknięta byłaby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu /nieważnościowym/ jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności natomiast analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ocenie organu, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż prawidłowo orzekł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujący w mocy decyzję organu wojewódzkiego odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa. Należy także zauważyć, że kontrolowana decyzja zapadła w wyniku uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. Stosownie zatem do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie - orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza zatem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia barku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, jak i oceny prawnej. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, jeżeli w kolejnym postępowania pojawia się dana kwestia nie może ona być już badana. W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto wskazanie potrzeby szczegółowego odniesienia się organu do zarzutu, iż zatwierdzony projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z przytoczonym warunkiem o nawiązaniu do istniejącej architektury, wskazując też wysokość planowanej zabudowy w odniesieniu do istniejącej. W tych warunkach rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo zrealizował zalecenia Sądu zawarte w poprzednim prawomocnym wyroku z dnia 18 marca 2009 r. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 ppsa.