VII SA/Wa 100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. W. i E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. W. i E. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i K. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył projekt budowlany sporządzony przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane w wymaganym zakresie. Z projektu budowlanego wynika, że rozbudowywany budynek nie jest wyższy niż istniejąca zabudowa, a jego wysokość została dostosowana do kalenicy istniejącego budynku, tj. do wysokości ok. 7,2 m. Poprzez zachowanie istniejącej konstrukcji dachu jako dwuspadowej i jednospadowej, forma architektoniczna budynku została zachowana. Organ stwierdził, że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w zakresie wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P11/2000, uznany został za niekonstytucyjny – a zatem uzyskanie takiej zgody nie jest wymagane. Wojewoda zauważył, że w projekcie budowlanym zabrakło oceny projektanta oraz wykazania przez niego możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między planowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania względem działki sąsiedniej. W ocenie organu, uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ze względu na możliwość analogicznej rozbudowy działki sąsiedniej, zagwarantowanej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r. Ponadto, zdaniem Wojewody, budynek wnioskodawców – w części, w której mogłoby występować zakłócenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń – jest oznaczony w planie sytuacyjnym symbolem, odnoszącym się do budynków gospodarczych, a więc nie jest przeznaczony na stały pobyt ludzi. Nie może mieć zatem zastosowania § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał również, że ocena autentyczności podpisu wnioskodawców, znajdującego się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda stwierdził, iż z uwagi na zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia wymogi art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zatem organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i E. W., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z analizy planu zagospodarowania terenu wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie przekracza linii określonych w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporny obiekt budowlany jest również zgodny z warunkami ustanowionymi w tej decyzji. Ponadto, inwestycja nie wykracza poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego. W odniesieniu do usytuowania inwestycji w granicy działki, organ odwoławczy podał, że § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż § 13 ww. rozporządzenia nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż obiekt budowlany usytuowany na działce nr ew. [...] nie posiada od strony projektowanej inwestycji otworów okiennych. Zacienienie działki nie może zaś uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ Prawo budowlane normuje jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych. Organ podał również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zostało doręczone stronom. Ponadto zauważył, iż sposób realizacji inwestycji nie ma wpływu na zgodność wydanego pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. i E. W., uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie kwestii zgodności decyzji z zapisem dotyczącym nawiązania do istniejącej architektury i wysokości zabudowy, nie wskazał relacji wysokości istniejącej zabudowy i projektowanej. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej wypowiedzi organu, w związku z podnoszonym zarzutem o niezachowaniu warunku dotyczącego nawiązania projektowanej inwestycji do istniejącej zabudowy, stanowi o niewyjaśnieniu kwestii zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. i E. W. w związku z powyższym wyrokiem Sądu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, dotyczącym wymogu nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego. W ocenie organu, wysokość zatwierdzonej rozbudowy nawiązuje do wysokości istniejącego wcześniej budynku w najwyższym jego punkcie. Organ podał, że skoro wysokość istniejącego wcześniej budynku była zróżnicowana, to do zachowania warunku dotyczącego wysokości projektowanej rozbudowy wystarczy, aby wysokość planowanej inwestycji mieściła się w przedziale wyznaczonym pomiędzy najwyższym, a najniższym punktem istniejącego wcześniej budynku. W tym zakresie organ dokonał porównania rysunku nr 2 "Inwentaryzacja techniczna budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w m. S." z rysunkiem nr 2 projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził także, iż zgodnie z postanowieniami decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ściany przedmiotowej inwestycji znajdujące się przy granicach działek sąsiednich nie posiadają otworów okiennych ani drzwiowych. Ponadto, zdaniem organu, z analizy planu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza linii określonych w załączniku graficznym do ww. decyzji. W ocenie organu, kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. W. i E. W., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a. i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także - o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, w tym: - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), - przepisów § 10, 12 ust. 1 i 6 oraz 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w zw. z art. 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), - art. 10 § 1 k.p.a., - art. 61 § 4 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy naruszył wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 18 marca 2009 r., gdyż ogólnikowe stwierdzenia w zaskarżonej decyzji nie spełniają obowiązku nałożonego przez Sąd. Skarżący podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymienia łącznie czynniki, jakie mają warunkować planowaną rozbudowę, co oznacza, że zgodność projektu budowlanego z warunkami ustalonymi w tej decyzji nie zależy jedynie od wysokości planowanej rozbudowy. Sam fakt ustalenia wysokości rozbudowy w przedziale pomiędzy najniższym i najwyższym punktem zabudowy istniejącej nie jest wystarczający do uznania, że rozbudowa nawiązuje do istniejącej architektury. W ocenie skarżących, szczegółowym odniesieniem się organu do zarzutu skarżących byłoby porównanie w każdym ze szczytowych punktów istniejącego budynku mieszkalnego odpowiedniego punktu na planowanej rozbudowie. Skarżący zarzucili, iż organ administracyjny nie przeprowadził dowodów, które mogły służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W szczególności, nie dopuścił wnioskowanego przez skarżących dowodu z oględzin i dokumentacji zdjęciowej złożonej do akt sprawy, nie przeprowadził również dowodów z urzędu, lecz oparł się na mapach geodezyjnych, sporządzonych już po wykonaniu rozbudowy. Zdaniem skarżących, niezgodność między decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatwierdzonym projektem budowlanym świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. O wysokości i architekturze istniejącego budynku świadczy bliźniaczy budynek skarżących usytuowany na działce nr [...] przy ul[...] w S. Rozbieżność między architekturą i wysokością budynku znajdującego się na działce nr [...] przed wydaniem decyzji, a wysokością wynikającą z zatwierdzonego projektu jest - zdaniem skarżących - rażąca. Skarżący wskazali, że rozbudowa doprowadziła do powstania budynku w częściach działki nr [...], gdzie uprzednio nie istniała żadna zabudowa, ani nawet fundamenty. Doprowadziła też do powstania na granicy działek nr [...] i [...] muru o znacznej wysokości. Warunkiem zabudowy była rozbudowa na istniejących fundamentach, natomiast budynek powstały w wyniku rozbudowy znajduje się w miejscu, gdzie wcześniej nie było żadnej zabudowy, ani fundamentów. Skarżący podnieśli także, iż udzielona zgoda dotyczyła jedynie zabudowy wnioskowanej przez inwestora, czyli na starych fundamentach i o wysokości nawiązującej do istniejącej architektury. Skarżący zarzucili również, że organ nie porównał załączonego do projektu budowlanego planu sytuacyjnego z rzeczywistym stanem nieruchomości, co skutkowało wadliwym wnioskiem, że budynki pozbawione światła nie są mieszkalne, lecz gospodarcze. Inwentaryzacja budynków nie odzwierciedlała stanu faktycznego działki nr 510 przez pominięcie w niej istniejących otworów okiennych. Zdaniem skarżących, załącznik graficzny do decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] o warunkach zabudowy jest sprzeczny z ustaleniami treści decyzji co do obowiązku nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego. Jest sprzeczny także z ustaleniami rozprawy administracyjnej z dnia [...] września 2000 r. oraz ze zgłoszonym przez inwestora wnioskiem o rozbudowę. Skarżący podnieśli, że na etapie wydania ww. decyzji nie miała ona załącznika, o czym świadczy brak odwołania w treści decyzji do załącznika graficznego oraz brak numeru karty na nim w aktach sprawy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż nie jest zasadne przeprowadzenie oględzin. Wskazali, iż skoro projektowany obiekt miał nawiązywać do istniejącej zabudowy, która bliźniaczo znajduje się na działce nr ew. [...], to oględziny zabudowy działki bliźniaczej i spornej budowli w sposób znaczny przyczyniłyby się do właściwego rozpoznania sprawy. Obiekt bliźniaczy położony na działce nr ew. [...] nie zmienił się od czasu wydania decyzji. Ponadto skarżący zarzucili, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o obarczoną wadą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja ta została wydana na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta S. oraz uchwały w sprawie zmian do studium dla określonych jednostek - wskazanych w decyzji ustalającej warunki zabudowy jako przepisy szczególne. Wskazali, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, organ udzielający pozwolenia na budowę naruszył swój obowiązek ustanowiony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wydał decyzję opartą na nieważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co naruszył prawo w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], którą organ - po rozpatrzeniu wniosku H. W. i E. W. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i K. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co ma istotne znaczenie dla zakresu dokonywanej kontroli przez organy i sądy administracyjne. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy wystąpiła choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie polega na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych kwestii, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy. Sprawę niniejszą kontrolował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie kwestii zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z zapisem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym nawiązania do istniejącej architektury i wysokości zabudowy, gdyż nie wskazał relacji wysokości zabudowy istniejącej i projektowanej. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej wypowiedzi organu - w związku z podniesionym zarzutem o niezachowaniu warunku dotyczącego nawiązania projektowanej inwestycji do istniejącej zabudowy - stanowi o niewyjaśnieniu kwestii zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, o czym stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 170 ww. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponownie rozstrzygając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym wymogu nawiązania architekturą i wysokością planowanej rozbudowy do istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż wysokość zatwierdzonej rozbudowy nawiązuje do wysokości istniejącego wcześniej budynku w najwyższym jego punkcie. W ocenie organu, skoro wysokość istniejącego wcześniej budynku była zróżnicowana, to do zachowania warunku dotyczącego wysokości projektowanej rozbudowy wystarczy, aby wysokość planowanej inwestycji mieściła się w przedziale wyznaczonym pomiędzy najwyższym, a najniższym punktem istniejącego wcześniej budynku. W tym zakresie organ dokonał porównania rysunku nr 2 "Inwentaryzacja techniczna budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w m. S." z rysunkiem nr 2 projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/08 stwierdzić należy, iż zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Organ dokonał bowiem właściwej interpretacji zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku Sądu oraz zrealizował je prawidłowo. Kwestia zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez organ wyjaśniona, a zatem brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z treścią art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. nie jest więc zasadny. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.