IV SA/Po 470/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr SKO – ŚR - [...]/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] kwietnia 2021r., [...], po rozpatrzeniu odwołania I. R. (dalej: Skarżąca) od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. działającego z upoważnienia Wójta Gminy O. (dalej: Wójt) z [...] lutego 2021r., [...], odmawiającej Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną teściową J. R. (dalej: Teściowa) – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wniosła [...] stycznia 2021r. (data wpływu) do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną Teściową, która została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od [...]. roku życia i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe od [...]. roku życia. Skarżąca oświadczyła, że w celu sprawowania opieki nad Teściową od [...] stycznia 2021r. zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Teściowa mieszka wspólnie z synem P. R. (dalej: syn) i synową – Skarżącą. Decyzją z [...] lutego 2021r. Wójt odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał w uzasadnieniu – wszystkie dzieci Teściowej mieszkają na terenie gminy O. w odległości najdalszej do kilku km. Syn ma ustaloną rentę rolniczą z tytułu okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym na okres od [...] czerwca 2020r. do [...] września 2021r. Drugi syn otrzymuje rentę po zmarłej żonie, trzeci syn prowadzi własną działalność gospodarczą, a córka prowadzi gospodarstwo rolne. Żadna z tych osób nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a w sprawie występują osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. W odwołaniu od decyzji Skarżąca podniosła, że Jej małżonek oraz drugi syn Teściowej oświadczyli, że stan zdrowia nie pozwala im na zapewnienie należytej opieki nad mamą, natomiast trzeci syn i córka nie zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, zatem nikt poza Skarżącą nie może sprawować opieki i dzieci Teściowej wyrażają zgodę na sprawowanie opieki przez Skarżącą. Decyzją z [...] kwietnia 2021r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W zwięzłym uzasadnieniu przytoczyło art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 3, 5 i 6 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) i odnosząc się do orzecznictwa stwierdziło, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Taką osobą jest m.in. synowa. Teściowa ma natomiast czworo dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji nie naruszył przepisów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 i 1a w zw. z art. 3 pkt 16 poprzez błędną wykładnię (niezastosowanie wykładni celowościowej i systemowej) co do ustalenia kręgu podmiotów stanowiących rodzinę, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne 2. art. 6, 7, 8, 77, 80, 84, 86 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zw. z art. 32 u.ś.r. poprzez: zaniechanie podjęcia odpowiednich czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji, gdy z materiału dowodowego wynika, że w razie prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie, a nadto przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę W uzasadnieniu podniosła, że to powinowaci nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Skarżąca odwołała się do zasad równego traktowania, celu u.ś.r., prokonstytucyjnej wykładni oraz subsydiarności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił w szczególności art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111, dalej: u.ś.r.). Zgodnie z treścią tych przepisów: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie spór dotyczy możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego synowej osoby wymagającej opieki, w sytuacji gdy dzieci tej osoby (Teściowej) nie są małoletnie lub nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 04 grudnia 2020r., I OSK 1947/20, wskazał, że wynik samej li tylko wykładni językowej zwrotu użytego w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.: "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" pozwala na zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie żyją (i w tym sensie ich nie ma), jak również do tych wypadków, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu znajdują się w innym miejscu niż miejsce zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka, (tzn. nie ma ich w miejscu pobytu tej osoby, bo np. zamieszkują na innym kontynencie lub w bardzo odległym kraju i z tej przyczyny nie mogą sprawować opieki) albo znajdują się w takiej sytuacji życiowej, że nie mają możliwości dotarcia do miejsca zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka (np. przebywają w zakładzie karnym) i nie są w stanie z tego powodu wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku opieki nad wymagającym tego członkiem rodziny w miejscu jego zamieszkania. Dopuszczalna jest więc taka wykładnia językowa powołanego wyżej przepisu, zgodnie z którą skoro nie ma osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszym stopniu, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nią przysługuje wnuczkowi sprawującemu rzeczywistą opiekę, jeśli spełnia on inne wymogi przewidziane przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Kluczowa jest przy tym także konstatacja, że wnuczek jest krewnym – osobą obowiązaną do alimentacji, natomiast statusu takiego nie posiada synowa. Świadczenie pielęgnacyjne to świadczenie rodzinne skierowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. O świadczenie pielęgnacyjne (1.971 zł miesięcznie) mogą ubiegać się osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020r. poz. 1359, dalej: K.R.O.) ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy spełnione są dodatkowe warunki, w szczególności nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.). Zaznaczyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 128 K.R.O. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.R.O.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.R.O.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.R.O.). Z art. 617 § 1 K.R.O. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Ustawowy obowiązek alimentacyjny obciąża powinowatych jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, orzeczenia. nsa.gov.pl). Wolę ustawodawcy potwierdził wyrokami Trybunał Konstytucyjny wskazując, że zakres podmiotowy rodzinnych świadczeń dla opiekunów powiązany został z zakresem ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach K.R.O. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi. W ocenie Sądu powiązanie zakresu podmiotowego świadczeń rodzinnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych (świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego) z zakresem podmiotowym obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami K.R.O. nie narusza regulacji art. 71 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP, a także art. 28 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Regulacja prawna ustalająca zakres świadczeń rodzinny dla opiekunów osób niepełnosprawnych w brzmieniu aktualnym z punktu widzenia oceny legalności załatwienia kontrolowanej sprawy została ukształtowana w wykonaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego - wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku, P 27/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 872) oraz wyroku z dnia 22 lipca 2008 roku, P 41/07 (Dz.U. Nr 138, poz. 875). Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność i niezgodność z umową międzynarodową art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wskazane przepisy: - uniemożliwiały nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, - uniemożliwiały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Mając na uwadze treść powołanych wyroków Sąd uznaje, że dla zgodnego z Konstytucją RP ukształtowania zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest to, czy osoba rezygnująca z zatrudnienia ma, wynikający z przepisów K.R.O., obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego podopiecznego. Określenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w zgodzie z zasadą równości warunkuje zatem to, aby osoby zobowiązane ustawowo do utrzymywania podopiecznego nie zostały pozbawione możliwości nabycia świadczenia z zabezpieczenia społecznego, którego celem jest kompensowanie konieczności porzucenia pracy zarobkowej dla właściwego wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Obowiązki wynikające z zawarcia małżeństwa z synem podopiecznej nie kreują osobistej relacji prawnej o charakterze obowiązku alimentacyjnego pomiędzy skarżącą a jej teściową. Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie niezależnie od oświadczeń małżonka Skarżącej, jak i jego brata co do stanu zdrowia – pozostałe dzieci teściowej, tj. trzeci syn i córka, którzy mieszkają nieopodal i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówili sprawowania opieki nad matką na rzecz zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.